摘 要：非政府组织，是一个国家和一个成熟社会政治架构中的重要的组成部分。非政府组织兴起有着深厚的理论背景及基础。非政府组织在促进社会稳定与和谐中发挥着重要的功能。在新的历史时期，我国非政府组织的发展存在着良好的基础和条件，包括广阔的社会生存和发展空间、法制环境不断完善、社会对非政府组织的需要、社会中间层的形成等。政府应通过转变政府职能、弱化非政府组织的行政色彩、引导和支持非政府组织积极参与公共事务管理、有计划地建立配套机构，加大对非政府组织的培育及支持，使其更好地为发展经济和社会稳定服务。
关键词：培育和发展非政府组织 社会稳定 社会和谐
民间商会、协会、中介机构、社区自治组织等非政府组织，实际上是一个国家和一个成熟社会政治架构中的重要的组成部分，非政府组织兴起的有着深厚的理论背景及基础。非政府组织在促进社会稳定与和谐中发挥着重要的功能。在新的历史时期，我国非政府组织的发展存在着良好的基础和条件，政府应进一步解放思想，放宽对结社的限制，积极培育和发展各种非政府组织，促使其健康成长，更好地为社会稳定与和谐服务。
一、非政府组织兴起的理论背景及基础
（一）新公共行政管理思想和治理理论。传统观念认为，对社会进行公共行政管理的权力仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”。但随着20世纪70年代西方公共部门管理的危机引发的普遍的行政改革浪潮和与之相应的“治理”理论的兴起，打破了公共部门与私人部门在管理理念上的截然分界，公共事务不再仅是政府统治的范畴，包括非政府组织甚至私人部门在内的一系列公共行为主体必须以多元的模式承担起对其共同事务管理的责任。
治理的核心涵义是政府的职能应该从“划船”向“掌舵”转变。换言之，有更多的对公共事务管理的职能将从政府权威转移到其他社会公共部门甚至私营部门，不同部门的权力相互依赖，彼此形成“伙伴关系”，在一种持续的、互动的过程中达成公共秩序，增进公共利益。
（二）国家和社会、政府与市场的新理论。现代关于国家和社会的一个新理论就是在国家与社会之间的关系上，开始由“二分法”向“三分法”转变，即主张国家与社会之间存在一个公私混合领域的中介层面。如在“市民社会”这一定义上的分歧就反映了从国家与社会的“两分法”到“三分法”的变迁。关于国家与社会三分法的理论已经突破了传统的“国家至上”或“社会至上”的视野，而提出调整国家与社会关系的第三种模式：一种平衡模式，通过两者之间的良性互动而达到“强国家――强社会”的目的，本质上这是国家与社会之间一种特殊的协调机制。在这种模式中，为了实现国家与社会的良性互动，社会团体及各种利益组织必须发挥重大作用。通过这些中介性组织，国家对社会的管理与控制得以顺利实施，而社会则通过团体有效地参与国家管理并监督制约国家机构的活动。它以一种特殊的方式把国家与社会紧密联系起来，使它们相互协作，相互监督，以达到互惠的目的。因此，三分法的目的是建立一种新型的国家与社会关系，在这种关系中，加强了国家与社会间的互动与合作，建立起互惠关系，以达到国富民强的双赢目标。
关于国家和社会的新理论反映在政府与市场的关系上，就是要求在政府与市场之间保持平衡和不断建立新的平衡。非政府组织特别是一些行业性组织即是作为有利于实现这种平衡的调节机制出现的。这类组织的出现无疑在一定程度上弥补了政府和市场双方的缺陷。不论是从政府与市场关系还是从国家与社会关系的发展来看，世界各国的发展趋势即是在政府与市场之间以及国家与社会之间逐渐形成一个中介层面，通过这一中介层面，实现政府与市场的平衡以及国家与社会的互动。
二、非政府组织的功能
非政府组织是一个国家和一个成熟社会政治架构中的重要的组成部分。它们在结构转型和市场经济中具有重要的社会、政治和经济功能，在促进社会稳定与和谐中发挥着重要的作用。
（一）促进民主政治的发展。非政府组织建立起政权与人民之间的对话、协商和沟通机制，作为来自社会各阶层意见表达的通道，形成党和国家与人民之间的桥梁，是一个国家民主政治的重要体现。非政府组织作为一种非政府、非营利的社会中间组织，代表着一定的利益群体，并向政府表达各自的主张和要求，维护各自的利益；而政府则可以通过各种民间非政府组织平衡社会群体的利益，沟通政府与各类利益群体之间的关系，传递政府的各种信息和主张。
（二）节省社会成本，使社会更有效率。非政府组织所从事的工作属于公共领域，这些组织与公众关系密切，可以更加灵活适应居民需要，非营利组织工作成本一般比较低，甚至提供真正的志愿服务，因而较之于政府更有效率。同时，非政府组织又具有自律和自治及相互制衡功能，这使得社会运转成本降低。
（三）促进社会稳定和发展。非政府组织普遍关注社会问题，所从事的公益活动，往往体现了对急需各种服务却又较少得到帮助的社会弱势群体的关怀，在一定程度上实现了社会资源的再分配，有效化解了一些社会矛盾，维护和促进了社会的公平、公正，在转型期的中国社会中发挥着独特的社会稳定器的作用。从这个意义上说，非政府组织作为庞大的社会中间结构，是政府治理社会的得力帮手，是和谐社会建设的生力军。非政府组织作为社会中间组织，对社会的政治、经济、文化、教育、科学技术、医疗卫生等方面的参与，构成了一个丰富多彩的多元社会结构，对社会事业的发展具有巨大的推动作用。
（四）促进经济发展。商会、行业协会等非政府组织，对规范市场行为、维护市场秩序方面发挥着重要作用，在市场经济中扮演着重要角色。这一类非政府组织的存在，可以大大促进经济的发展。
三、我国非政府组织发展的基础和条件
随着经济体制改革的深入，政府机构改革稳步前进，政府由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向行业管理，由机关办社会转向机关后勤服务社会化。通过转变政府职能，政企分开、政事分开、政社分开，中国非政府组织获得了更广阔的空间。
（一）广阔的社会生存和发展空间。改革开放以前，中国政府依靠单位制度、户籍制度等各种制度，通过行政权力的行使，管理和控制着全国社会政治、经济、文化和生活等各个方面。国家不但垄断着绝大部分的既有资源，而且通过各种途径不断将新资源置于政府的控制之下，从而使中国的非政府组织缺乏生存和发展的空间。
改革开放之后，一方面，经济体制改革促使社会上开始出现自由支配的资源，并由此产生了一些自下而上的民间组织和官方非政府组织；另一方面，政府机构改革和政府职能转变，为中介性组织和社会力量的发展提供了机遇。随着经济体制和政治体制改革的不断深入，中国政府提出了“小政府、大社会”的目标模式，将原本应由社会承担的职责还给社会，培育社会中介组织。近些年来，我国民政部门推行了“社区建设”、“社会福利社会化”，使中国的社会改革出现了新的突破，它使中国非政府组织的发展有了更为宽松的环境和更为广泛的基础。
（二）法制环境不断完善。成熟完善的法制环境是非政府组织发展最为重要的条件之一。中国非政府组织的发展离不开不断发展的法制环境。改革开放以来，国家颁布了一系列法律、法规，为规范中国民间团体的发展起到了很大作用。它们使中国民间团体的发展有法可依，便于民间团体活动的规范发展。1988年颁布了《基金会管理办法》，1989年颁布了《社会团体登记管理条励和价国商会管理暂行规定》，1998年9月颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》，同时还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公益事业捐赠法》和《事业单位登记管理暂行条例》。另外，民政部还有50多个社会团体管理规章，地方民间组织管理法规的数量也木断增加。所有这些法律和法规共同构成了新时期中国民间组织发展的法律环境。
（三）社会需要非政府组织。在社会改革过程中，中国出现了一系列新的社会问题和社会需求。而政府与市场由于自身的局限性，无法或不能有效地解决这些问题，满足这些需求。因此社会需要非政府组织来协调新的关系，满足新的要求。如社会改革必然出现的一些新的社会不公平，尤其在对弱势群体的利益维护方面，单靠政府是难以顾及的，需要形成新的模式来提供社会服务，促进社会公正。非政府组织具有低成本、高效率、灵活创新等优势，可以弥补政府和市场的不足，在解决诸如弱势群体等社会问题方面，具有政府和市场不可替代的作用。
（四）社会中间层的形成。随着中国改革开放的深入，中国经济不断增长，人民收入不断提高，并形成了社会中间层，包括私营企业主、知识分子、个体户、中层管理者等，近期随着信息技术的发展，还出现了IT新贵。社会中间层的形成不仅为非政府组织提供了新的志愿者资源，也孕育了一批新生的非政府组织领导人员。中国民众参与公共事务的积极性和志愿者行为迅速发展，并形成了一批有影响的公益工程，如“希望工程”、“幸福工程”等。
（五）良好的社会文化基础。在经济市场化和社会多元化的进程中，公民参与的热情越来越高，公民自由、自主、自治和志愿服务的意识逐步培养和觉醒起来，社会各界关心、爱护和支持非政府组织，公民参与民间组织活动的热情高涨。非政府组织理论研究已成为热点，正朝着前所未有的深度和广度发展，这也为社会自治，向多元治理模式的转型奠定了文化基础。
随着市场经济体制的不断健全，和国际上治理理论的兴起，“政府改革”被提上议事日程，其核心是政府职能的转变，逐步形成政府、企业、各种社会组织等多元主体互动的、政治民主化、社会自治化的新格局。这不仅是政府的改革，而且是整个社会结构和社会性质的变迁，中国社会在由国家集权的“整体性社会”向社会自治的现代“公民社会”发生结构性的变动。在这个过程中，非政府组织作为公民社会的基础结构，将发挥越来越重要的作用，中国将进一步走向从经济体制改革到社会改革和治理结构转型的发展道路。
四、政府应加大对非政府组织培育及支持
在转型时期，政府应通过各种途径和方式实现对非政府组织培育和支持，促进我国非政府组织的发展，使其更好地为社会稳定与和谐服务。
（一）转变政府职能。在计划经济体制下，政府自觉不自觉地充当着万能者的角色，社会事务都由政府一手包办，而且政府自身也认为只有将社会事务全部管理起来才是一个好政府。因此，我国政府在社会管理体系中一直占有绝对的主导地位。相对来说，在政府全面管制下的社会力量则显得相当薄弱，具体体现为：一方面，对政府极其依赖，社会完全缺乏自我管理、自我约束的能力；另一方面，对政府的监督不力，无法形成对政府制约与抗衡的强大力量。正因为上述传统的影响，在我国社会转型时期，大量需要组织性管理的事务，到底是由政府组织管理还是由社会组织管理，这不仅取决于社会自身的管理条件和能力，更重要的是取决于政府在多大范围内的撤退。或者说，在我国，社会的强化在很大程度取决于政府的主动让位和自我克制。
（二）弱化非政府组织的行政色彩。非政府组织尽管是作为政府与公民间的中介机构而存在的，但从本质上说，它仍是民间社会的组成部分，而不是政府的附庸。因此，它应该具有独立于政府的民间性和自治性。我国目前的大多数非政府组织特别是一些行业组织仍然具有浓厚的官方色彩，为了促进民间组织的发展，保证其独立地位，政府应当改变以前那种干涉非政府组织自主权的做法，确保非政府组织在机构设置、人员产生等活动中具有自己的独立性。从我国目前的现状来看，“官民二重性”对中国非政府组织发展是有积极作用的，但这种“官民二重性”应是指在政府对非政府组织的培育和支持方面，如在业务开展上的支持以及财政上的支持等方面，而在非政府组织的成立以及运行等方面，应当弱化行政色彩。
（三）引导和支持非政府组织积极参与公共事务管理。政府要积极创造条件，引导、鼓励和支持非政府组织参与公共事务的管理，这样既可以减少社会成本，又可以形成有效的机制，使政府对公共事务的管理和决策更加透明和科学。参与公共事务管理的途径和方式，可以有以下几种：就某一方面的事务提出意见、建议或议案；对政府的行政立法和公共政策进行监督，并依法向有权机关提出异议；协助政府起草有关法律规范和政策；参加政府决策过程中的听证；授权和委托使行业组织享有一定管理职能等。
（四）着重培育社会急需的几类非政府组织。政府应当在政策上支持几类社会急需的非政府组织：1、商会、行业协会等工商社团；2、在社区内部活动，为社区服务的非政府组织，如业主委员会；3、公益类非政府组织，包括为弱势群体服务的组织和解决特定问题的组织，如教育、卫生、扶贫等慈善组织；4、中介组织，如会计、法律、工程监理等事务所；5、城乡社区自治组织，比如农村的村委会、城市社区的居民委员会等。政府对于这几类社会迫切需要的非政府组织应进行重点培育，采取多种措施促进它们成长。
（五）有计划地建立配套机构。建立非政府组织的支持性机构和监督性机构。支持性机构包括各种基金会、社团联合会、社团促进会，他们本身都是社团组织。国外的经验表明，非政府组织之间联合对于规制非政府组织发展方向和增进非政府组织的社会责任具有重要作用。一方面，非政府组织的联合有利于建立行业的自律机制，通过行业认可、行业特许和行业自我现制，提高非政府组织的透明度和社会公信度，除去不合格的组织，实现非政府组织的良性发展。另一方面，非政府组织联合体的自我管理、自我监督，避免政府部门面对众多非政府组织的局面，有利于降低交易成本，减轻政府在管理方面的压力。监督性机构包括关于非政府组织活动的信息中心、评估中心和管理委员会，这些组织可以是独立的机构，也可以是半独立的机构。通过这些组织，可以在政府选择模式中引入社会选择的因素。在政府选择模式下，非政府组织主要对其主管部门负责，其管理体系是垂直的。这种体系不利于非政府组织发挥其灵活性，也不利于各类非政府组织相互之间的合作与竞争。监督机构的建立加强了各类非政府组织之间的横向联系，有利于加强相互之间资源交换和信息交流。在配套机构充分发达的情况下，各类非政府组织之间会形成一个资助市场，在这个市场中的竞争将决定非政府组织的运营业绩。另外，监督机构的建立，加强了非政府组织内部的相互监督，减少政府的监督成本。监督机构和支持机构的成立将提高非政府组织内部相互制衡的力度。非政府组织不仅要接受来自政府主管部门自上而下的监督，而且要接受来自支持机构和监督机构平行的监督，还要接受来自普通群众和受益者自下而上的监督。
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