摘　要：面对“政府失灵”和“市场失灵”的情况，非政府组织是有效的补充。我国现阶段在非政府组织的建设方面虽然取得了一定的成就，但仍存在很多的不足，因此必须采取策略加以改进。本文对此提出了一些建议。认为应主要从理念、制度以及内部管理三个方面入手推进非政府组织发展。在理念建构方面，应加强对服务理念、民主理念的培养；在制度建构方面，应加强政府扶持、完善法律制度和监督制度；在内部管理方面，应当扩展资金渠道、加强人才培养和完善财政制度。

　　关键词：非政府组织　政府组织　困境

　　一、非政府组织的涵义及作用

　　非政府组织,英文Non-governmental Organization,简称NGO，一般用在联合国的文件和其他许多国家的官方文件中，是指那些在地方、国家或国际级别上建立起来的、以促进经济发展与社会进步为目的的社会组织，多用于第三世界国家。非政府组织提供多样化的公共服务，向政府反映公众需求，提出合理意见或建议，影响政府政策制定。它具有组织性、民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性、合法性、非政党性等特征以及社会服务、沟通协调、监督管理等基本功能。它又被称作“第三部门”、“非营利部门”、“利他部门”。[1]

　　第二次世界大战后,世界各国民众参与公共事务的意识有所提高,各种非政府组织纷纷涌现。它作为一种特定的社会组织形态,本来是以克服“市场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷为使命而产生的，但在现代社会中,却以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨大发展。进入20世纪80年代以后,非政府组织在世界范围发展很快,不论是在全球社会经济发展中,还是对全球事务的影响力,都上升到了一个新的水平。在一些场合,非政府组织已被列为与企业-市场体系和政府-国家体系并列的第三体系,即非政府组织体系。正如全球非政府组织研究的权威学者莱斯特.M.萨拉蒙教授所说:“我们是置身于一场全球性的社团革命之中,历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”[2]

　　非政府组织的作用归纳起来大致有以下几点：

　　1、有利于提供公共物品，弥补市场和政府双重失灵。在市场失灵与政府失灵同时存在的领域，非政府组织发挥着不可替代的作用，它将非营利性行为和志愿者行为有机结合，有效的抑制社会公众的“搭便车”现象，在提高公共物品的供给效率、完善社会保障机制，满足社会多元化需求方面发挥这重要的作用。

　　2、有利于促进经济增长，增加就业机会，改善经济结构。如1995年，经济最发达的美国其非政府组织费用达5020亿美元，约占国内生产总值的7%，如果加上职员行为贡献附加值，可以占8%-9%左右，受雇人员达860万人以上。2001年，全球第三部门提供就业岗位超过2.35亿个。

　　3、增强公共物品生产和资源配置的公开化，促进社会资源合理配置。第三部门通过其社会号召力，动员社会各界参与社会发展，帮助政府解决一些社会问题，增加对社会教育、医疗等领域的投入，有助于填补政府用于社会发展方面的资金不足，对改善政府运行机制，提高政府工作效率起了重要作用。

　　4、扩大社会公平，维护公共利益。非政府组织能够推动经济滞后地区的发展并服务于弱势企业，影响社会关注，了解和帮助那些处于弱势地位的部门和群体，提供各种信息和必要资源；非政府组织中的行业协会可以维护企业之间的公平竞争关系，创造良好的市场秩序。

　　5、扩大民主精神，增进互助协作。非政府组织在政府与公民之间搭建了一座桥梁，一方面传导政府政策；另一方面，又反映民众诉求。非政府组织培养出的公民意识对政府会起到监督作用，倡导的沟通、协商、理解的方式能够维护社会成员的整合，降低社会运行的交易成本。[3]

　　6、有利于促进社会自治。作为一种社会自治机制，非政府组织在维护市场秩序、提供社会服务、满足社会需求等方面发挥的作用， 与政府部门的机制不同， 是通过自律、志愿服务等机制实现的，反应了一种社会自治机制。它们在履行这些功能时，具有较强的社会参与性， 扎根于基层社区，进行广泛社会动员， 自我行动，自我管理， 自我约束， 完成自己的事情。

　　二、我国非政府组织面临的困境

　　我国在20世纪以前,尽管在商业和运输业很早就有自主的行业协会,但它们并不是现代意义上的非政府组织,而是传统意义上的帮会。20世纪80年代以来,随着社会进入转型期,中国的社会生活发生了许多引人瞩目的变化,其中之一就是出现了众多的非政府、非营利性质的社团组织。但是由于起步较晚以及长期以来受计划经济的影响，我国非政府组织的发展至今仍面临很多困境，总结起来有以下几点：

      （一）非政府组织独立性不足

　　政府和非政府组织行政关系错位，合作有余，分工不足，从属有余，自立不足。首先，政府对非政府组织领导而非指导。现实中，非政府组织的人事任免、目标方案的确立乃至工作的安排中有很多都是受政府有关部门的领导，政府的行政权力渗透到非政府组织的各个领域；其次,非政府组织参与公共管理是执行而非决策。非政府组织本应是政府与社会的桥梁纽带,反映民意,影响政策,但实际上我国非政府组织仅限于提供公共服务，无法介入政府行政的咨询决策,以执行性参与为主；最后,政府与非政府组织在组织结构上经常出现重叠现象。

　　（二）对非政府组织监管的法律体系不健全,法制化程度低

　　虽然总的来说,我国非政府组织管理法律体系的建设已取得可喜的成就,但是法制化建设任务仍十分艰巨。这表现在,一方面,立法工作滞后于非政府组织的发展,有关非政府组织的法规还不完善。比如实体法、单行法、立法内容存在缺失。另一方面,我国非政府组织立法的层次和质量不高,一些具有法律效力的条例的内容侧重于登记程序,不仅与其它法规衔接性差,而且在具体问题上缺乏可操作性。更为重要的是,我们还没有真正完整的非政府组织监管的法律文本,有关的非政府组织登记管理条例都称不上是完整的非政府组织法。这些情况说明,我国非政府组织监督管理的法制化程度还相当低,跟发达国家严密的非政府组织法律体系相比,差距还相当远。

　　（三）非政府组织的商业化经营

　　目前，我国很多本来以公益为目的的非政府组织，像医院、学校等，由于资金的短缺或者营利动机的驱使，以从事商业活动的方式赚取大量利润，将太多的注意力放在了营利活动上，从而与商业化企业的界限日益模糊，忽视、甚至损害了公共福利和社会效益，潜移默化的改变了这些组织的性质。

　　（四）非政府组织之间的竞争不足

　　非政府组织虽然不以营利为目的,但仍然需要竞争,以激发组织的创造力,提提高管理和服务水平。但在我国,政府一直以来都反对非政府组织之间的竞争。政府经常合并一些宗旨、业务范围相同或相似的非政府组织。《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》也都明文规定:在同一行政区域内,已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位,没有必要成立的,对于社会团体和民办非企业单位的申请不予批准。政府的目的是为了控制非政府组织的数量,便于管理,但结果弊大于利。

　　（五）非政府组织的自我生存与发展能力薄弱。

　　尽管近年来我国非政府组织的数量保持了较快增长，但非政府组织的注销、撤销和取缔率也很高。这表明非政府组织的自我生存与发展的能力还相当薄弱。目前我国非政府组织筹资能力弱、渠道少，普遍面临经费匮乏的问题；从业人员多为兼职，负责人多由离退休人员担任，人员总体素质不高；管理和服务理念滞后，工作技巧和能力亟待提高。

　　三、我国非政府组织发展的对策设计

　　（一）理念建构

　　1、 服务理念。

　　作为政府组织，应当将政府的工作重心由“权力”转向“责任”，由“管制”转向“服务”。对于自己不该管，也管不好的事，应当下放给市场或者非政府组织。政府应为非政府组织的发展创造良好的空间。

　　非政府组织也应当加强服务理念。很多非政府组织所承担的职能都是与人民利益息息相关的，具有利他的性质。但是长期以来受计划经济的影响，以及受营利动机的趋势，很多非政府组织要么就官僚作风十足，高高在上，要么就单纯追求盈利的目的，忘记了其存在的根本目的。因此，应当在这些部门中依靠强调组织使命、信念，增强组织人员的为人民服务的精神，培养和强化职业道德。

　　2、民主理念

　　我国现阶段，在市场经济发展的同时，社会主义民主理念也得到了相应的发展，但是由于我国社会传统政治文化的深厚沉积，这种发展仍然是不充分的，公民在参与社会管理时的主动性、积极性仍有待于提高。非政府组织的发展从根本上说应建立在高度发达的公民社会的基础之上。因此当前，必须积极培育公民社会，发挥市场经济在作为公民社会的内生主导动力的作用，培育独立自主的市场主体、平等互惠的契约关系和自由独立的个性意识，增强社会中的民主氛围，为非政府组织的发展创造良好的土壤。

　　（二）制度建构

　　1、 加强政府扶持

　　（1）政府对非政府组织应重新定位

　　在我国现阶段，非政府组织在各方面都很容易受到来自政府的控制，独立性缺乏，具有很强的官办色彩。非政府组织常常作为政府机构的附属物而存在。如若这一前提不改变，非政府组织将得不到实质意义的发展。随着我国社会主义民主制度的逐步建立和完善，国家与社会的关系也在不断改善，“国家—民众”的二元结构也在被“国家—公民社会—民众”的三层结构取代。我国政府要在这一变化中赢得主动，就必须改变对非政府组织的定位：非政府组织不应是接受机构精简人员的和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织；非政府组织不应是政府职能转变形式的工具，而是公民社会最活跃的公共部门；非政府组织不是在与政府争权，而是在帮助政府管理社会。

　　（2）加强政府资金支持

　　充足的资金是非政府组织存在和发展的基本因素。因此通过财政手段扶持非政府组织发展是较为有效的途径，要尽快建立政府对非政府组织的资助机制，将这块经费列入政府预算。资金支持应采取多样化的形式，例如可以将一部分原来由政府承担，但是非政府组织也有能力承担的职能以“ 政府采购”的形式，支付一定费用由非政府组织承担；或者可以考虑划拨一部分经费，与非政府组织合作，解决非政府组织缺乏资金的问题。[4]

      2、 完善相关法律制度

　　首先,加强立法工作。针对立法工作滞后于非政府组织的发展、在许多方面无法可依的状况，建立完善的法律框架是当前的首要任务。解决非政府组织单行法缺失、“一法统揽”的问题，为不同的组织制定不同的法规；与此同时制定一部统一的《非政府组织法》，在这部法律中，应该对非政府组织进行合理分类,应该按照符合我国属于大陆法系的实际情况,把以人为集合的称为社团,而以资金为集合的称为财团,对社团和财团采取不同的监督管理方式；第二,强化法律追惩制度,弱化行政预防,使行政部门以法律为准绳,依法管理；第三,建立统一的职业资格审批制度,从法律上明确各类非政府组织的设立条件和标准,并且要具有可操作性；第四,制定相关行政诉讼法、复议法和程序法,完善对政府非法干预的诉讼途径,为维护非政府组织的合法权益提供相关法律救济。

　　3、 健全监督制度

　　首先，改进政府监督体制,使监管体制合理化。

　　改进政府监督体制主要体现在二个方面:一是变革政府管理重审批,轻监管的模式为轻审批,重监管的模式。有关非政府组织的法律法规对非政府组织的成立提出了人数和资金的要求,导致社会中存在大量未经注册但从事活动的非政府组织,这一部分组织未纳入政府监督管理范围,从而易导致诚信缺失。因此,政府监督管理模式应变为轻审批,重监管模式,加强政府监管职能；二是建立完善的监督体系，加强监督工作落实。在过去的监督工作中，由于第三部门具有产出和服务难以测量，利益相关者具有多样性等特点，政府对非政府组织的监督往往存在缺位现象，政府往往只是对非政府组织进行“年检”，日常工作则放任自流。基于此，当前一方面应该建立一个以民政部门为主体，业务主管部门、媒体、公众和独立评估机构为辅助的监督和评估体系，以强化非政府组织的公共责任机制；另一方面，应当加强对其日常工作的监督。一则要加强非政府组织的信息公开，便于公众和舆论对非政府组织的监督，二则政府应逐步建立科学、公正、权威的非政府组织诚信评估指标体系，并通过诚信评估机构对非政府组织是否保持非营利性和公益性，是否在登记注册的业务范围内活动，是否具有合法性等进行评估，并对那些诚实守信的非政府组织给予表彰，对那些失信的非政府组织给予批评和曝光，以促进非政府组织间的良性竞争，便于非政府组织更好的发展。

　　其次，加强非政府组织的问责制建设。

　　根据发达国家的经验,建立非政府组织的问责机制是加强对非政府组织监督管理的有效途径之。所谓问责指个人或组织对其使用的资源流向及其效用的交待。不仅包括非政府组织内部的自律，以及媒体、公众等社会力量的监督,还包括来自政府规范的问责。政府是非政府组织重要的监督主体之一。以往我国非政府组织的问责交代方式仅限于年检,但由于相关法规对非政府组织的年检的可操作性没有立法规定,使其在实际中成为例行公事,填写表格后上交就了事。而且对于违反年检制度的非政府组织的法律责任和处罚也未作明确规定,唯一的年检制度也作用甚微。因此，应该加强政府对非政府组织的日常监督,重点放在非政府组织的日常运作是否违规上,变监督为服务,使非政府组织主动接受政府的监督。

　　（三）内部管理机制建构

　　非政府组织要加强自身管理,提高资源动员能力、活动能力及发展与创新能力，以卓有成效的工作使服务对象受益，获取政府与公众的认可与支持,才能不断推动自身的发展与壮大。具体来看,有以下几个方面需要改进：

　　1、解决资金不足的难题。必须建立多渠道的资金来源，广开财源，不断扩大信息来源，努力争取各种形式的资助，学会宣传自己，申请项目。在开展公益活动的同时开展与自身业务相符并不以营利为目的的合法经营活动，提高经营性收入比例,努力做到自力更生。

　　2、解决人才问题。需要大胆创新,在尽可能的范围内提高专职人员的报酬水平,吸收优秀人才,注重吸收高素质的志愿者来弥补人力资源的不足。加强员工培训和组织能力的建设,积极探索开展国际国内的各项合作，通过培训、访问、交流等种种形式开拓视野,努力学习和借鉴国外发展的理论及其经验。

　　3、改进财务管理与规制。财务的有效管理和规制，是消解社团内部人员腐败，以致组织失灵的基础。在这方面主要应注意：一是要加强盈余分配约束，组织的盈利和剩余不能在领导层和管理层分配；二是加强支出比例约束，用于行政的开支和募集资金的成本的总和与每年总支出的比例必须保持在一定的限度以内；三是加强账目公开规制，账目公开既要面向监督机构，又要面向公众。

　　注释：

　　[1]赵素兰《非政府组织：构建和谐社会的积极力量 》《学术论坛》2006年第3期

　　[2]美，莱斯特.M.萨拉蒙，《全球公民社会—非营利世界》【M】.北京社会科学文献出版社　2002年出版

　　[3]潘左华《转型时期我国第三部门缺失与构建》《公共管理学报》2005年第1 期

　　[4]马立《非政府组织发展与政府职能转变》《社团理论研究》2006年第2期

　　参考文献：

　　1、何增科：《公民社会与第三部门》北京：社会科学文献出版社2000年

　　2、王绍光：《多元与统一——第三部门国际化比较研究》浙江人民出版社1999年版

　　3、深圳市政府改革与创新的基本思路．国家行政学院课题组， 公共管理内参 2003年第 4期．

　　4、吴锦良．政府改革与第三部门发展．中国社会科学出版社 2001 年版．

　　5、赵素兰《非政府组织：构建和谐社会的积极力量 》《学术论坛》2006年第3期

　　6、美，莱斯特.M.萨拉蒙，《全球公民社会—非营利世界》【M】.北京社会科学文献出版社　2002年出版

　　7、潘左华《转型时期我国第三部门缺失与构建》《公共管理学报》2005年第1 期

　　8、马立《非政府组织发展与政府职能转变》《社团理论研究》2006年第2期

　　9、陈振明主编　 《公共管理学原理》中国人民大学出版社　 2003年