一、美国非政府组织的产生、作用与发展趋势的简介
美国是一个实行分权制的联邦国家，生产力极其发达，在世界经济舞台上起着主导的作用。但是，尽管美国的经济极其发达，政府并没有包揽一切社会事务管理，恰恰相反，是通过积极培育和推动非政府组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。在美国的舞台上，主要由三大部门在唱主角，即政府、营利部门（企业公司）和非营利部门，其中非营利部门又称为非政府组织，非政府组织主要致力于社会服务和管理，政府是在这两者之间，站在更高层次上，通过政策调节、法律制定和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。美国的这种政府管理模式，用我们当今中国改革的话来讲，就是既体现政企分离、又体现了政事、政社分离的双重要求。这对我们的经济与社会管理的改革，是很有启发和借鉴意义的。
（一）产生动因
美国的非政府组织的诞生渊于社区的发展，其基本宗旨就是满足社区居民的需求。它从十八世纪开始出现，十九世纪后逐步走向繁荣。目前，美国非政府组织共有100万个左右，遍布美国大小城市的社区内。促使非政府组织发展的原因是非常的多，但概括起来主要有三大因素：
首先，美国的市场经济发展起步很早，人们共同生活所形成的一定区域内的社区理念也就较早地产生；同时由于家庭功能的局限而产生一系列人们的生活等问题，就转变为社区管理的问题，人们迫切希望在社区的范围内，有专门从事社区服务与管理的运作机构，来满足人们的生活需求。这是非政府组织产生的最主要动因。
其次，由于社区服务的内容，是随着经济发展、生活方式的变化而丰富多样，因此，光靠政府管理机构来专职行使社区的服务，必然会带来成本增大、效率不高和服务机制难以适应的弊端。因此，政府也力求寻找能够胜任这一角色的机构。这是非政府组织产生的另一个重要因素。
再次，由于美国是一个移民国家，有着不同的宗教信仰，因此社区之间需要的服务内容，也有很大的差别性，而政府提供的社区服务具有统一性和单一性的局限，很难为不同社区生活的人们所接受。因此，不少社区为了某些共同的社会问题或者同一的利益，自发组织一些非政府机构，替代政府的服务机构，并愈来愈被人们所普遍接受。这是非政府组织产生的一个重要的社会基础。
非政府组织的普遍产生和蓬勃发展，使美国政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社会”的境界，政府的职能是宏观管理，非政府组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系。
（二）作用体现
美国的非政府组织从其产生到发展，已经历了二百多年的历史。它伴随着社区的产生而产生，伴随着社区的发展而发展；反过来，非政府组织通过其功能的发挥，又对社区建设的推进，对社区服务体系的完善和健全，对沟通政府与居民之间的关系等，起了至关重要的作用。
第一、非政府组织对社区服务功能的开拓、服务体系的建立，起到了组织、管理和推动的积极作用。现代意义的社区是居民生活在一定空间内的共同体，随着人们生活水平和生活质量的不断提高，居民对社区的依赖愈来愈强烈，对社区服务功能的要求和内容，都在不断提高和增加。非政府组织按照其基本宗旨的要求，始终将满足社区居民的要求放在首位，不断开拓社区服务功能。在美国社区内，非政府组织似乎正朝致力于一种无所不包的服务体系方向在努力，涉及的服务范围十分宽广，力求使社区服务达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的全方位的新境界。正是非政府组织在社区内的积极组织、管理和促进，使美国的社区服务给居民生活带来了极大的方便和保障。
第二、非政府组织对政府摆脱社会事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的管理格局，起到了不可替代的促进作用。在美国社会里，特别是在居民生活的社区内，政府管理是处于一个相对比较超脱的状态，它主要实行宏观管理，制定有利于社区建设发展的政策，制定基本规范的运作法规，采取财政支持和投入，并对非政府组织进行管理和考核，而大量的、具体的社区服务的内容、项目的开展，都由非政府组织去承担和组织实施。实行这种“小政府、大社会”的管理模式，既能克服政府直接去操办社区服务具体事务中的官僚弊端、低效率弊端和服务不到位的弊端，又能通过政策的调控和奖励，来增强非政府组织的责任感和使命感，形成十分强烈的信誉感和竞争感。由于非政府组织既是居民生活区的代理者，又是政府管理社区的合作者，因此它可以起到政府与居民之间沟通和桥梁的作用。同时，又正因为非政府组织处于中介状态，因此它又受到居民与政府两边的制约和考核要求，所以，非政府组织的工作，一般总是兢兢业业的，总是致力于社区服务的不断发展。
第三、非政府组织的蓬勃发展以及由此带动的社区各类服务业的全面发展，为提供充分就业，保持社会稳定，起到了不可低估的能动作用。由于美国非政府组织非常庞大，在开拓社区服务过程中，带来了许多服务业的就业岗位，据统计，目前美国大约有800万人在社区从事各类服务工作，占全国就业人数的10%.此外每年还有9000万人次的志愿者，从事社区服务工作。美国社区服务每年约有5000亿美元的收入，其中70%左右是政府财政投入的，30%左右是通过服务和社会捐赠取得的。社区服务业的全面发展，为社会的持续稳定，起到了十分积极的作用：一是开拓了充分就业的机会，减轻了政府和社会的压力；二是全方位的社区服务，包括温馨家庭、心理咨询、犯罪预防、提高教育程度和质量等，都对缓解一系列社会矛盾，起了重要的平衡作用。
（三）运作模式
美国非政府组织经历了二百多年的发展史，已经形成了一套独特的运作模式和政府管理扶持的模式：
首先，非政府组织成立要向政府提出书面申请，包括写明机构性质、运作计划、服务宗旨，以及用什幺方式实施项目开发，并要明确非政府组织基金会成员的构成。政府通过严格审核认定后，发给非政府组织资格表，再予以批准成立。
其次，非政府组织运作机构一般分三个层次，第一层次是董事会，它由出资人、社区居民代表、政治家和社会工作者组成。董事会的职责主要是制定方案、确立目标、招聘成员等。第二层次是执行总裁，它由董事会任免，其工作职责是执行董事会所制定的方案，管理组织资源，开发服务项目，拓展外界联络，争取社会募捐，考核和评估雇佣人员。第三层次是带薪工作的职员，主要是协助总裁工作，研究日常工作，开展人员培训与提高，对各方面服务雇员进行评估和监督。
第三，非政府组织在组织社区服务时，始终不满足现状，他们以寻找和发现新的社会需求为内在动力机制，不断创新开拓。如发现一项新的社会需求时，首先自己筹资来开拓这一服务项目，并力求成功，以增强政府对它们的信任；而政府发现这些项目的开拓，确实对社区居民带来了受益，又会加大投入力度，给予支持。所以，美国的非政府组织的运作机制，确实在美国社会的发展历史上，起到了先导效应。
第四，政府对非政府组织在进行严格审核批准成立后，从财税政策上给予极大的支持。一是对非政府组织在从事社区服务过程中，每年提供10%-80%不等的财政资金，但大部分非政府组织都可获得60%-70%的财政投入；二是给予非政府组织特定的免税政策，既服务所获得的各项收入不需上税，同时非政府组织从事社区服务时所购买的商品，也不需交税，因为美国零售各类商品是实行价外税的，所以从事公益性服务的组织，就可以享受到这一政策；三是规定非政府组织从事社区服务所形成的盈利或利润，不得用于个人利益，必须用于社区发展的再投入，为大众服务。
（四）发展趋势
从美国社会目前的现状看，非政府组织已经承担了很多的社会事务和社区服务工作，对社会稳定起了很大的作用。但是，从政府管理角度看，还想把更多的事情交给非政府组织去做，甚至设想让非政府组织去办监狱，去管理监狱，因为非政府组织办监狱和管理监狱，更富有人情感化效应。所以，从发展趋势分析，政府与非政府组织的关系将越来越密切，它们之间的合作伙伴关系将随着发展而更富有建设性。
但是，鉴于经济因素的影响和社区建设投入的逐步增加，政府在对非政府组织的资助有所下降的同时，调整和采取一些新的政策措施，以充分满足社区发展的要求。首先，是鼓励建立工商业组织和非政府组织之间的合作关系，使非政府组织能够充分利用前者的财力、物力和人力的资源，开展社区服务业；其次，要求非政府组织不要完全依赖于政府拨款和社会捐款，而要寻求和形成一定的自立机制，政府允许非政府组织可以提供有偿服务，但要求收费标准要与服务质量、服务对象支付能力相联系；第三，政府允许非政府组织在直接从事有偿服务的基础上，开办营利性公司，逐步形成非营利性服务和营利性服务的相互渗透，并以营利性的收入来弥补非营利性服务的需求，同时要求非政府组织把行政经费压缩到最低程度，保证服务效率，把钱用到真正需要的方面。总之，随着时代的发展，非政府组织在从事社区服务的过程中，还将面临着一系列新的发展变化。
二、培养社会中介组织是上海社区建设的一个至关重要的问题
社区建设的概念，在我国只有十几年的历史，因此社区的建设和发展，确实是任重而道远。上海是我国市场化、国际化程度最高的经济中心，社区建设理应走在全国的前列，以起到示范与辐射效应；同时，也是上海自身处于经济结构大调整、社会生活结构和方式快速变化的现实要求。但是，由于我们社区发展的历史短暂，缺乏一套完整的发展模式，为此通过借鉴国外发达国家的成功做法和有益经验，这对加快上海社区建设步伐，无疑是有着积极的现实意义。
（一）缺乏社会中介组织，必将成为上海社区建设的一个深层次的障碍
上海社区建设最早渊源于八十年代初期，主要是民政部门承担一些社会事务的服务；进入九十年代后，上海社区建设是处于一个大发展时期，市政府将社区服务工作连续六年列为实事项目工程，社区建设和社区服务正面临着前所未有的发展机遇和改革重任。
从改革角度看，上海社区建设下一步面临着三大改革任务，一是如何理顺和确立社区管理体制，即在社区建设这个大舞台上，政府主管部门究竟是哪一家，这关系到今后政府对社区发展的一系列宏观管理、登记审批、监督考核等；二是如何建立起适应社区发展的可持续运行的财力机制；三是如何培育和促进一大批社会中介组织的产生和发展，这是当前社区建设中考虑得最少、最滞后的一个问题，但又是今后发展中不能回避的问题，必须要予以超前的研究和寻找推进方案。
首先，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，就不可能做到政事分离、政社分离，就难形成“小政府，大社会”的管理格局。
我国经济改革经历了二十年的历史，已经从过去“大政府，小市场”的管理模式，转变成依托市场、企业运作、政府宏观调控的“小政府，大市场”的管理模式。这一转变，使政府变“小”了，但它更精简高效，处于更高层次的调控管理，对释放企业的积极性，对市场经济的全面推进，起着不可估量的作用。同样，在社会管理领域内，政府职能也面临着转轨变型，也面临着如何从摆脱具体事务操办，转变到注重宏观管理，法规制定和政策引导的境界。社区服务是一项崭新的开拓领域，又是一项内容十分丰富，需求变化层出不穷的新体系，如果没有一大批专职、专业相适应的社会中介组织来具体承担和实施政事分离、政社分离，政府职能转变就相当困难，其结果往往是政府具体操办社区服务业，既难以适应居民生活不同类型、不同层次的需求，也使政府行政管理机构越搞越大，使大社区的发展，变成大政府的管理，这不是我们发展的方向。
其次，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，极容易使社区建设和社区服务由政府推动走向政府包办的运作格局。
社区建设在起步发展时，由政府大力引导和推动，是非常必要，也是社区发展的必经阶段。但是，社区服务是一个需求内容、需求层次十分广阔的领域，具有非市场或准市场意义的供需关系。而组织、协调和满足社区服务供需关系的重任，只能是依赖社会中介组织的培育，即由一大批非营利性社会组织去运作和操办。我们现在依托政府体系中的“三级管理、四级网络”的管理功能，去引导和推动社区服务的发展，其意义和作用是功不可没。但社区服务的进一步大发展，社区服务业的供需关系愈益突出，如何构造适应现代城市居民生活水平、生活质量和生活方式变化的各种需求服务体系，客观上已经越出街道和居委会的管理功能，需要注入新的运行机制，否则把社区服务的建设，就等同于街道、居委会的管理职能，只能使社区发展走入误区。政事分离、政社分离如同政企分离的意义一样，在市场需求领域内，由政府直接办企业、直接管企业，只能带来低效益、资源配置不合理和不能满足需求的弊端，在社区服务需求领域内，面临着相似的一面。
再次，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，就不易形成社会工作的专业化与社会化相结合的运行格局。
社区服务业在国外被统称为社会工作者专业，其影响力是非常广阔的，在高等院校内，社会工作专业也占有相当重要的地位和分量。所以，不少发达国家的社区工作和社区服务，专业化程度和社会化程度都是十分高的，其中社会中介组织的蓬勃发展和具体运作，起了至关重要的推动作用。上海社区建设和社区服务工作，在国内比较是领先的，在国际比较是落后的，关键之一是缺乏社会中介组织的运行。这导致两方面的问题存在：一是社区工作长期处于街道、居委会的半行政半封闭的运作状态，显得规模较小，社会影响较小的局面，专业化程度更无从谈起。二是阻碍了高等院校社会工作专业的设置和培养对象的出路，因为大学毕业分配到街道机关工作，总体上是属于国家行政管理专业的对象，分配到具体福利院等单位，又主要强调护理专业，而面对今后需要大发展的社区建设与服务管理，又是恰恰缺乏实体运作部门。所以，培育和造就社会中介组织，已成为社区建设朝着专业化和社会化方向发展的“重中之重”的任务。
（二）培育社会中介组织，需要认真思考的几个问题
第一，要全面更新观念，充分认识社会中介组织在社区建设这个大舞台上的地位和作用。
党的十五的文献中，再一次强调提出，要大力培育中介组织机构。现在问题是，我们要准确而完整地理解中介组织机构的涵义。中介组织机构主要包括经济领域中介组织和社会领域中介组织两大类，前者我们按照市场经济发展要求，已经在大力发展，如财务投资咨询公司、会计、审计事务所、资产评估事务所等，但现在恰恰缺乏的是社会中介组织，几乎处于空白状态。究其原因，主要还是受传统的管理模式的影响和束缚。在对待社会领域内，我们一直是强调意识形态的重要性，而对培育社会中介组织，从事社会服务工作，分担政府管理的具体事务，以及把社会服务工作向专业化、社会化方向去引导等，缺乏足够的认识。事实上，社会中介组织是承担政府管理社会特别是社区服务的具体组织者和运作者，这是今后实现“小政府，大社会”管理的基本前提。一大批社会中介组织的产生和运作，可以使政府处于更高层次上实行宏观管理，使政府管理更加精简高效，同时我们还可以通过社会中介组织中的党建工作的开展，加强党对社会工作的领导和社区建设的领导。所以，现在的关键是，我们要解放思想，转变观念，对社会中介组织有一个正确的认识。
第二，要切实调整政策，为培育社会中介组织创造条件。
目前严格意义上社会中介组织，尤其是进入社区服务运作的几乎是空白，但作为可以转变成社会中介组织的社会团体，不但存在，而且数量是十分庞大的。在社会团体中大致有两大类，一类是学术性团体，一类是专业性团体，而在专业性团体中，有相当一部分与社区建设和社区服务是密切相联的，如社会工作者协会，街道工作者协会等，只要我们按照政事分离、政社分离的原则，重新界定政府管理职能，是可以让出很多事务性的管理工作，下移到各种协会去发挥。但目前问题是，社会团体虽然是具有独立法人资格的地位，但社团在实际工作中，却不能享受一系列政府政策，如不能享受政府定编政策，不能享受用工政策，不能单独纳入养老、医疗保险政策范围等，由于政策限制，目前的社团实际上只是各级政府部门的附属物，它的职能也不能得到应用的发挥。所以，从实际情况看，目前的社团况且受到如此大的政策限制，要培育一系列社会中介组织的产生，困难也就更大。因此，要培育和发展社会中介组织，首先在社会团体政策上率先进行改革和调整，使社团在原有独立法人资格的基础上，有定编政策，有用工政策，有纳入社会保险网络的权利，并有重点的选择几个社团组织进入社区实行改革试点，这样从政策上，从运作试点上，为社会中介组织的培育，创造一定的条件和铺平道路。
第三、要深入调查研究，力求形成社会中介组织运作与“三级管理，四级网络”相协调的联动机制。
应该讲，上海的社区服务和社区建设，街道与居委会起了重要作用，功不可没。但是，社区服务要发展，社区建设要推进，我们就不能停留在初级起步阶段，而是应该吸取国外有益经验的做法和通行惯例，按照符合有中国特色、上海特点的时代要求，来加以新的塑造和发展。街道、居委会作为我们政权建设的基础和基层，必须要加强，而且应该在社区建设中发挥新的作用，但问题是从社区作为人们生活共同体的横切面看，它又更需要有适应现代社区生活要求的、具有专业化、社会化的中介组织，来具体实施组织和推动各项服务功能的开拓。因此，如何在政事分离、政社分离的基础上，妥善地寻找到社会中介组织的运作与街道、居委会组织管理之间的最佳平衡点，形成一种崭新的联动机制，看来这是社区建设中的一个重要问题，需要从理论上做深入的研究，又需要从实践上不断摸索和总结。