非政府组织(NGO，即Non-Governmental Organization)，意指政府以外的社会组织， 一般并不包括企业。与其大体相同的称谓还有非营利组织(NPO，即Non-Profitable Organization)。“非政府组织”和“非营利组织”虽然界定的角度不相同，前者强调同具有强制力的政府的区别，后者侧重于同非公益企业的区别，但是范围大体相同。此 外，如果将政府组织认为是第一部门(公共部门)，企业是第二部门(私人部门)，非政府组织或者非营利组织其实也就是近年来比较热门的所谓“第三部门”，还有的将其称为 “民间组织”。根据通用的标准，一般认为非政府组织有六个特性，即正规性、民间性 、非营利性、自治性、志愿性和公益性。非政府组织在治安管理、环境卫生、社会福利、计划生育、慈善事业、信息提供、社区服务、特殊人群的教育、老年人照顾、学术研 究、文化发展等多项社会管理职能方面起着极其重要的作用。

         

         

        根据我国民政部的统计，“截止2002年底，全国经民政部门登记的社会团体已达13.3 万个，基金会1268个，民办非企业单位11.1万个，涉及教育、卫生、体育、社会福利等 多个领域。”[1]另外，中国还有一些非政府组织因找不到业务主管单位，或不愿受业务主管单位的管理而采取了工商注册的形式，名义上是公司、企业，实质上是非政府组 织，如果将这些“草根组织”也计算在内的话，我国非政府组织的数量是相当庞大的。

         

         

        在大陆法系中，将私法人分为社团法人和财团法人两类，其中非营利性社团法人和财 团法人也就是我们所讲的非政府组织。而在英美法系没有公法人与私法人的划分，非政府组织可以是非营利公司，也可以是协会，还可能是公益信托(Trust)。相比较而言， 我国对非政府组织的分类和界定非常不统一，缺乏明确一致的标准，因而存在诸多争议，笔者认为，我国非政府组织可考虑分为以下几类：

         

         

        第一类，社会团体。是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展 活动的非营利性社会组织。(注：国务院：《社会团体登记管理条例》，1998年10月25 日。)包括经国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门登记注册或备案，领取《社会团体法人登记证书》的各类社会团体；以及依法不需要办理法人登记的群众 团体。社会团体包括：1)学术性社团：各类学会、研究会等；2)专业性社团：各类从事 专业业务的促进会等；3)联合性社团：各类联合会、联谊会(同学会、校友会)等；4)其他群众团体：工会、共青团等。

         

         

        第二类，行业组织。包括行业协会、专业协会、商会等。行业协会是由同一行业生产 或经营的企业组成的团体，如橡胶业协会和彩电业协会等。专业协会或称职业协会，是从事同一职业的人员组成的团体，目前有律师协会、医师协会、会计师协会和足球协会 等等。商会则没有具体的行业或职业划分，一般以地域为范围，包括不同规模、不同行 业的企业代表或是企业家行业组织。行业协会在影响国家立法和决策；加强行业自律，协调利益关系；推进社会的民主化进程；促进信息交流；培训和咨询服务；保护国内企 业，促进国际经济交往(注：王毅平：《国外行业社团》，参见《WTO与法治论坛》，20 02年8月6日，http：//www.wtolaw.gov.cn。)等方面都有突出表现。

         

         

        第三类，民办非企业单位。指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人 利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。(注：国务院：《民 办非企业单位登记管理暂行条例》，1998年10月。)经国务院民政部门和县级以上地方 各级人民政府民政部门核准登记，领取《民办非企业单位(法人)登记证书》的民办非企 业单位，包括民办学校、民办医院、民办福利院、民办社区服务中心(站)、民办职业( 介绍)培训中心、民办研究所(院)、民办文化馆(所)、民办体育机构等[2](P18)。根据北京民间组织登记管理信息网数据，截止到2002年1月31日，北京已发民办非企业单位 登记证书的就有96家。

         

         

        非政府组织的具体范围在各国有不同的理解，我国一般将三类组织，即社会团体、行 业组织和民办非企业单位列为非政府组织，而事业单位是否是非政府组织则存在分歧。事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办 的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位依法举办的营利性 经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理，主要包括公立学校、公立医院、研究院(所)等。(注：国务院：《事业单位登记 管理暂行条例》，1998年9月。)如果将非政府组织等同于民间组织，由于事业单位从政 府机构剥离，同政府有着紧密联系，往往不被认定为非政府组织；如果是从政府、非政府组织和企业的角度对主体进行定位的话，事业单位无疑又属于非政府组织。事业单位 势必根据其组织设置和功能界定而出现分化，部分事业单位市场化而转化为企业，其余 部分将成为社会团体，而这些具有公益性质的社会团体，就可归入到非政府组织的范畴。就现状来讲，很难说事业单位是非政府组织还是企业，但是可以肯定的是，事业单位 与政府有着泾渭分明的界限，其改革和分化势在必行。

         

         

        非政府组织并非新生事物，但其成为现代社会重要的组织群体，与政府和企业并行存 在，并对整个经济、社会生活格局产生深远影响，是近几十年来的事情。非政府组织的出现和发展来自两个方面的动力，一是公民参与社会管理的愿望和能力的需要。在利益 多元化背景下，公民参与公共事务的管理不仅是力所能及的，而且演化为强烈愿望；另 一则是社会事务管理的需要，政府需要将部分社会事务的管理让渡给非政府组织。

         

         

        非政府组织与两个失灵有密切关系，一个是市场失灵，一个是政府失灵。资本主义自 由竞争时期，自由经济学家鼓吹市场万能，人们也信奉“管得最少的政府是最好的政府 “，政府主要在国防、征税、治安等有限范围内发挥作用。但是随着通货膨胀、大面积 失业、垄断以及严重经济危机的出现，才逐渐意识到市场在调配社会资源、优化市场结 构、保持企业竞争力等方面有效，但是在提供公平竞争、维护弱者权益、促进社会协调发展、完善市场环境等方面无能为力，由此发现所谓”市场失灵“难题。而前苏联和计 划经济体制下的中国则走了另一个极端，即政府包揽一切，不分微观、宏观，掌控社会 资源分配、企业生产任务安排、公民日常生活等方方面面，虽然在实行初期取得相当成果，但随着时间的推移，企业丧失自主性、个体缺乏独立性、资源未能有效利用、整个 社会欠缺协调发展等问题暴露无遗；与此同时，西方资本主义国家过分倚重政府的做法 也产生了许多新问题，由此，”政府失灵“逐渐被人们所认同。市场失灵和政府失灵是各国非政府组织求得生存和发展的重要背景。人们向市场和政府之外寻求出路从而使非 政府组织的的发展获得新契机。非政府组织不仅是公民表达意见主张、实现结社权的基 本形式，也是政府与社会的中介，是政府与企业的协调者。一些政府管不了或者管不好的事情由非政府组织来做取得了良好效果，所以也就出现了近年来我们经常听到的关于 政府”还权“于社会以及”小政府，大社会“的提法。非政府组织代表了市民社会或者 说公民社会的生成与发展，代表了现代社会格局变迁的新动向，为法律制度和法学研究提出了崭新的课题。

         

         

        非政府组织正在进入公共事务管理的视野，在诸多方面发挥着作用，从行政法学角度 看，有以下几个问题需要关注：

         

         

        第一，行政法学的研究范围问题。从行政法的角度观察，传统行政法学一直将国家行 政作为主要的甚至全部的研究对象，对非政府组织的出现以及对社会公共事务进行管理方面的研究是比较少的。我国政府改革的中心也曾一度集中在机构改革上，往返在精简 -膨胀-再精简-再膨胀的循环中，上级机关对下级机关的放权和收权，根据权力下放 的阶段性效果来决定；与此同时，行政机关运行的成本居高不下，而执法的效果却令人担忧。行政法学的研究则主要围绕限制行政机关权力、规范行政组织、严格行政程序和 完善司法审查等展开。非政府组织的问题提醒我们：“现代行政权呈现出多元化的发展 趋势，国家行政机关已不是唯一行使行政权的主体，其行政权部分地归还于社会主体。 “[3]行政机关以外的主体行使行政权问题的研究，需要引起足够的重视。

         

         

        对非政府组织的研究大大拓展了行政法学的视野，如何更好地理解行政、行政权和行 政法，非政府组织提供了一个比较好的视角。比如，以往对行政权的探讨和理解能否将非政府组织概括进来？非政府组织对公共事务进行管理的权力是来自政府机关的授权， 还是来自章程、规约等成员内部的约定？一直使用的授权、委托等等概念能否完全解决 非政府组织对公共事务管理的合法性问题？非政府组织对公共事务管理如果出现不作为，依据什么来追究其责任？非政府组织对公共事务管理需要遵循什么样的程序，是否与 行政机关的程序相同？上述问题都应纳入到行政法的研究范畴，以期对国家事务和公共 事务的管理获得全面的把握和了解，最终更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。

         

         

        第二，政府和非政府组织公共事务管理职能的划分。与政府机构经常受到机构庞杂、 手续繁琐、文牍主义、效率低下的指责形成鲜明对比，非政府组织在公共事务管理方面被认为具有多样性、灵活性、创新性和参与性等优点。以扶贫为例，根据扶贫专家的研 究表明，扶贫”八七计划“期间，参与中国扶贫的NGO与准NGO扶贫贡献率在20%～35%之间，并且与政府主导扶贫项目的低效率和高失败率相比，”NGO投资的扶贫项目往往是 政府达不到或顾不了的偏远山区，瞄准的是最穷的贫困人口，尽管当地社会的发育程度低，群众执行项目的能力差，但由于NGO监督管理机制是完善的，挪用、贪污资金发生 的机率很小，项目成功率、资金回收率基本上在90%以上或者更高。“[4]

         

         

        尽管如此，并不能得出将扶贫事业完全交由非政府组织来进行的结论，因为试图将行 政管理中哪些事务应由政府负责，哪些事务应由非政府组织负责作完全清晰的划分，是不现实的。关键是要破除按照条条框框规划公共事务管理的思维定势，解放思想，从公 共事务管理的效率和效果来衡量具体职能的划分。总的思路是以强制力为基础的行政职 权不宜交由非政府组织行使，而属于公共事务的事项，特别是公共物品的提供和公共服务的供给，可以交给而且也应该交给非政府组织。参考世界各国的经验，并根据具体效 果来确定公共管理具体事项的分工，政府做得好就留给政府做，非政府组织做得好就由 非政府组织来做，如果企业做得更好也可以由企业来做。

         

         

        从非政府组织对公共事务进行管理的职能来讲，一方面，那些本应由非政府组织行使 的权力，有一个由政府到非政府组织让渡的过程，把以前由政府行使的权力逐渐转移到非政府组织；另一方面还有部分社会事务，政府的管理一直处于缺位状态，非政府组织 渐次进入到这些领域，起到拾遗补缺的作用。非政府组织和政府并非彼此替代、互相冲 突的关系，而是相互配合、相得益彰的关系。

         

         

        第三，政府对非政府组织的依法、适度监管。首先，需要对非政府组织在数量和功能 上进行综合评定，在此基础上考察非政府组织在提高社会管理水平、提高人民生活水平、保障公民权益、增加社会福利等诸多方面发挥的实际作用，防止盲目夸大非政府组织 的功能。目前我国NGO的现状是质量参差不齐、鱼龙混杂，甚至有的NGO非法集资、非法 牟利，触犯了国家的法律；有的争名夺利、内耗严重；有的财务混乱、贪污腐败；有的 进行愚昧迷信活动，诈骗钱财；有的甚至进行反政府、反人类、反科学的活动，(注： 邓国胜：《中国非政府组织发展的新环境》，参见《WTO与法治论坛》，2002年7月8日 ，http：//www.wtolaw.gov.cn。)因此，完全放任非政府组织的发展是危险的，政府对 其进行监管的合理性毋庸置疑。

         

         

        我国的现代化进程属于典型的政府主导型，政府的推进和引导在整个改革开放和建设 现代化国家过程中都起到核心作用，而且由于历史上非政府组织不发达，社会自发力量并不成熟，非政府组织和政府的关系更有着我国的国情特色。非政府组织有的脱胎于政 府机构，有的由政府组建，有的由政府出资，非政府组织和政府之间的关系非常密切。 因此，更加需要注意的是，尽管非政府组织保持与政府的沟通合作、接受政府资助等在世界各国都客观存在，但是我国的情况尤为特殊，我国的非政府组织无论在组织设置和 活动方式上都保留了”官气“或者官僚机构作风，欠缺应有的独立性和自主性，所以保 持非政府组织的”非政府性“，扶持非政府组织独立发展是当务之急。

         

         

        政府必须监管非政府组织的设立和相关活动，避免非政府组织的消极作用，更要支持 和引导非政府组织实现独立性，保证非政府组织名副其实，其中的关键是在防止非政府组织失控和保持非政府组织独立性之间寻求平衡，探索监管的科学途径，实现依法适度 监管。

         

         

        第四，非政府组织的法律规制问题。对非政府组织适度的、合法的监管是政府的职责 所在，非政府组织的设立在各国都有登记或者备案规定，尽管各国规制的方法和程度有所不同，例如德国的非政府组织和企业都在警署登记，有的国家则设有单独的登记机关 ，但是，对非政府组织的数量和活动有所掌握，则在各国都是共通的。目前我国对非政 府组织采取严格的注册登记制度，并且实行双重管理，即登记主管部门和业务主管部门双重领导。在三个登记管理条例(即《社团登记管理条例》《民办非企业单位登记管理 暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》)出台之前，登记注册制度不很规范的情 况下，非政府组织的登记管理没有一个统一的口径，有的在民政部门登记，有的在业务 主管部门登记。三个登记管理条例进行修订后，全国对非政府组织进行了重新登记，对非政府组织情况的掌握有所增强。另一个现象也值得引起深思，近年来登记在册的新增 非政府组织并不像人们想像的多，登记的比实有的要少，可以说，这和严格的登记制度 有直接的关系。部分非政府组织由于规模小、活动范围有限，不去进行登记；部分非政府组织由于找不到主管部门而无法登记，被迫处于未登记状况；部分非政府组织则作为 企业登记，无法享受应得的税收优惠等等。具体的情况也比较复杂，比如以基金会为例 ，基金会一直被认为是准金融组织，没有划入非政府组织范围，所以由中国人民银行掌握批准权。从性质上讲，基金会当属公益性组织，其设立的目的不是营利，因此需要还 原其本来面目，其登记管理事宜，应归属民政部门为宜，当然，对其监管力度并不能因 此而放松，要从财务会计等方面加强监管。[1]再比如行业组织与其他社团有着明显差 别，其与政府的关系更加密切，其运行方式和功能也比较独特，应以单独立法为宜。以 上问题都需要通过完善非政府组织法律制度来解决。

         

         

        因此，对非政府组织加强引导，加强非政府组织的独立性和规范性，要靠非政府组织 自己的努力，使组织机构和运行方式更加适应发展的需要，增加可信度和创造性；还要有健全的法律制度，为非政府组织的发展创造一个健康、积极和稳定的制度环境。

         

        非政府组织，英文为Non-government Organizations，简称为NGO，是指在政府与社会 、政府与市场之间起中介联系作用的各类社会组织。它是市场经济和社会分工发展到一定程度的产物和标志，它的成熟程度也是近代社会民主程度的衡量标准之一。

         

        一、非政府组织在城市治理中的作用分析

         

        1.在城市管理中具有参政和执政的作用

         

        首先，它具有表达和综合社会组织和利益群体利益和意见的作用，是提供和传输信息 的重要社会媒体。以行业协会为例，它是一定企业或个人为了共同的利益而组织起来，如2002年初，外国班轮公会和一批海内外班轮公司决定向中国货主征收码头作业附加费 ，上海外贸企业协会、市外资企业协会和上海国际贸易货主协会等3家非政府组织，勇 当上海1.5万家外贸货主的”代言人“，坚决反对这一违反国际通行做法的行为。其次，在政府决策的制定和实施过程中发挥重要作用。政府决策处于整个政府信息输出的终 端，此前需要做大量的信息收集和处理工作。以行业协会为例，它发挥自身的信息优势 ，积极参与政策咨询，例如，关于上海市煤气涨价，政府听取了煤气、沐浴、餐饮行业协会的意见，从而维护相关行业的合法权益。又如，在制定促进行业协会发展规定的过 程中，就广泛听取了各行业协会的意见。在2003年非典应急措施中，政府广泛听取所涉及行业协会的意见，并通过行业协会来具体实施。再次，强大的非政府组织既是监督政 府机关行为的重要主体，更是遏制政府组织可能滥用职权的重要社会力量。如在防范非 典事件中，政府提出要求餐饮业等服务行业人员戴口罩上岗，行业协会提出异议，认为由政府出面不合适，如果服务人员戴口罩是为了防自身感染，则把顾客当作是潜在传染 源，属于歧视消费者的行为，实际是赶走顾客，如果不是，说明服务人员不健康，违章 上岗。如是政府行为，政府有义务提供防护用品，如果由行业协会出面倡议，通过行业自律变成企业行为，效果会更好。最后，非政府组织的壮大和发展，有利于促进和加快 城市社会从官本位向民本位的转变进程，从官治社会向民治社会转变的过程，从而提高 政治文明的程度。如重大决策采取听证会的形式使重大决策不再是少数官员或精英脑袋的产物，而是广大民众意见和利益的综合产物。

         

        2.非政府组织参与城市管理，有利于降低城市治理成本，提高治理效率

         

        以上例为例，如果政府命令各企业人员要戴口罩等防护用品，政府为此要付出大笔的 财政支出，还要花大量的人力、物力才能做成，至于效果如何，则未可知。而由行业协会等非政府组织参与城市管理，出面协调，既可以节省大量公共财政支出，而且效果肯 定优于政府强制。因为是自愿自律的行为，体现公众参与的意志，公众行动起来自然会 更加积极主动。

         

        3.非政府组织对城市管理的有序、自律参与，有利于提高城市的依法治理水平

         

        城市的依法治理既包括依照国家宪法和有关法律来治理，还包括非政府组织的自我约 束和自律。宪法是人们一切行动的最高准则，一切国家机关、社会团体、企事业单位都必须在宪法的范围内活动；非政府组织一方面通过有序的参与来实现和表达利益，并在 此过程中监督和控制政府权力，把它限定在法律所许可的范围内，另一方面通过非政府 组织和社会成员自律使自己的行为合法合规，两者的合力推动了观念宪法向现实宪法的转移，因而观念上的秩序也就变成了现实的秩序，城市的依法治理水平自然得到了极大 的提高。

         

        总之，对非政府组织，应实行法无禁止即可为，即凡是宪法和法律未禁止的行为，就 是非政府组织自由活动的范围，政府不宜多加干涉；对政府组织，应实行法无授权不可为，凡是宪法和国家法律未授权的行为，政府组织不可为。这就是政府的禁区。在宪法 的框架内，划定国家与社会之间的界限，从而为政府组织和非政府组织的职能和活动划 分提供指针，这样就突出了宪法至上的宪政精神。

         

        二、我国目前非政府组织的特点、问题及其对策

         

        非政府组织的类型很多，但主要的一种类型是行业协会。现通过分析上海市的行业协 会来分析非政府组织的权益保障和管理。

         

        1.我国行业协会的基本特点

         

        改革开放以来，我国最早的行业协会是于1980年建立的中国包装技术协会，行业协会主要通过两条途径产生：一是由上而下的政府辅助型，或从政府机构中分化出来，又称 “二政府型或半官方半民间型”；二是由下而上的自发型，如温州地区大量存在的行业 协会。由上而下所形成的行业协会，往往需要得到社会认同才能有效运作，而由下而上所形成的行业协会，则必须获得国家法律的认同才能有效运作。

         

        2.我国行业协会存在的主要问题

         

        我国行业协会的问题主要有：一是独立性与依赖性并存，依赖性大于独立性。由于大 多数行业协会是靠国家财政拔款支持，工作人员享受行政工资。尽管其会员交纳了一定的会费收入，但行业协会会员组成缺乏足够的代表性，没有得到市场和同行业的认同， 加上行业协会的领导是相关部门派出或批准的，甚至还有行政级别，存在等靠要的思想 ，因此独立性不强，依赖性较大。二是对地方政府的挂靠过紧。我国目前的大多数行业协会仍然具有浓厚的官方色彩，有的行业组织由政府经济主管部门派生出来，并在其直 接领导下工作，有的甚至是“一套班子，两块牌子”，成为政府权力延伸或翻牌机构， 在资金来源、人员组成上很大程度依赖于政府，群众称之为“二政府”。三是社会角色的多重性，赢利性与非赢利性集为一体。行业协会角色定位不准，导致在实际操作中， 一方面为行业提供各种无偿服务，入不敷出，有的有偿服务用于行业协会自身的发展， 另一方面，有的行业协会利用自身的优势，举办经济实体，同会员进行同业竞争，严重违背了行业协会成立的宗旨。四是自我规范性不够，自律性不强。

         

        由于上述的特点和问题，导致我国非政府组织处于两难地位：一方面，政府不敢彻底 放手，将许多职能转让给它们；另一方面，市民对它们缺少可信度，碰到问题和困难，还是找政府。这又反过来制约了非政府组织的发展。

         

        3.上海市行业协会的情况调查及其思考

         

        (1)上海市行业协会的基本情况

         

        上海市行业协会成立的法律依据主要有《社会团体登记管理条例》、《上海市行业协 会暂行办法》(2002年1月10日上海市人民政府发布)(以下简称办法)、《上海市促进行 业协会发展规定》(2003年2月1日实行)(以下简称规定)。其中办法与规定，它们同时存 在，互不替代、不重复、不覆盖，两者是行业协会与有关部门的行为规范。其基本情况为：《办法》发布以前，协会上海市的行业协会为140家，都是由政府推动建立，民间 自发组建的基本上没有。覆盖面小，只覆盖到系统内的国有大中型企业。系统外的以及其它投资主体的企业基本没有。而且只有达到国家统计局国民经济分类特定标准才能成 立行业协会。协会机构如秘书处人员老化，多为对行业感情深、有经验的企业退休人员 ，办公条件差。在《办法》发布以后，促进了行业协会的发展，新组建30家行业协会， 这是前几年行业协会发展数的总和。同时，对已有上海市的行业协会进行了改革调整： 第一，扩大它的覆盖面，增强代表性，使企业结构与会员结构、会员结构与理事会等领导机构相匹配。会员数量要占同业总和的20%，或其销售额达到总行业的50%以上，就能成立行业协会，但为了扩大它的覆盖面，增强代表性，如果没有中小企业参加，也不能 成立行业协会，现已完成整改3/4，经整改覆盖面提高了20%。第二，政会分开，不准合 署办公。国家机关工作人员，一律不准兼任行业协会的领导职务，10名以上领导干部退 出领导职位。第三，建立良好的运行机制，主要是指秘书处须有三名以上专职人员，秘 书长职业化(标准8小时在协会工作，工资、福利、“四金”由协会承担)。为了保持独 立性，避免少数企业控制行业协会，秘书长和会长必须来自不同的单位，行业协会不准 与会员单位合署办公。例如新亚集团(原商业局)是五家行业协会的会长单位，包括沐浴 、餐饮、摄影等，而经改革调整后，由王开照相担任摄影行会的会长单位，云都(民营) 单位担任行业协会的会长单位，这在以前是不能想象的。又例如，华联集团是原家电交电行业的会长单位，但与国美、永乐等民营企业相比，不占市场优势，后经民主选举， 会长单位由民营企业担任。第四，覆盖面大的拆细、相近的合并，长期不活动的行业协 会撤销。例如，原来的食品、杂货行业协会发展成更细化的行业协会，阿明、台尚、台风三家单位发起设立的炒货行业协会。东方汽车汽配城和个体户，由民营企业组建了汽 车配件流通行业协会。

         

        (2)政府对行业协会既不能包办，也不能撒手不管

         

        有时对某些行业的协会由政府按照国民经济的分类来组建行业协会是必要的，因为这 些行业的企业各自为政，散兵游勇，没有特别强势的企业，更加需要政府的推动。例如会展行业协会，原来上海的会展各个部门都在搞，商委与外经贸都想组办会展，为避免 各委办分散行动，市政府作为第一推动力，等找到发起人后，政府自动退出，这种主动 介入行为，是指导、帮助、扶持但不是包办，也不是撒手不管。另一个例子，就是人才中介协会，它是由上海市人事局来推动组建的。另外，行业协会还可以承担政府授权或 委托的公共职能，由政府提供公共资金，购买服务。比如，信息、建筑行业，并且为政 府提供某些有偿服务时，提供税收减免。

         

        (3)行业协会在公益方面的作用比较明显。如抗非典期间，美容美发行业协会、炒货行 业协会、餐饮行业协会代表本行业主动配合政府并参与全社会的抗非典行动。而相反有些相关行业，因没有进行改革调整，行动比较被动。

         

        (4)行业协会在自律、服务方面的作用尤其明显。如装璜行业协会，为了促进行业发展 ，提高企业服务水准，作出了两个规定：其一，由一些效益显著、颇有规模的企业向行业协会交纳10万元保证金，一旦发生质量问题或出现消费者索赔等问题，由行业协会在 此10万元中予以支付。其二，采取团体采购方式，由行业协会统一代表各中小企业与材 料供应商进行谈判，改变单个企业的弱小局面。

         

        (5)行业协会在群体利益表达方面也具有重要作用。行业协会通过积极参与政府的决策 立法活动，如各种听证会等来参与管理城市生活的诸多方面。例如，关于上海市煤气涨价，政府听取了煤气、沐浴、餐饮行业协会的意见，从而维护相关行业的合法权益。又 如，在制定促进行业协会发展规定的过程中，就广泛听取了各行业协会的意见。在非典 期间，上海市政府在听取了涉及行业的协会意见基础上，出台了12条措施，取得了良好 的效果。但目前由于体制的原因，行业协会没有正常的表达机制，只能通过人大代表曲 折途径来表达它们的利益和意见，而不能以组织名义提出立法议案。立法与议政的渠道不畅通。行业协会会刊目前只能通过内部联系准印证。另外没有独立的组团出国权，有 许多限制妨碍了协会与国际同行的交流与发展。

         

        4.我国非政府组织的权益保障对策

         

        (1)强大有力的非政府组织是实现“有限而又有效的政府”的目标的重要力量。

         

        政府职能转变后所造成的权力真空必须及时得到填补，否则会造成社会秩序的混乱。 而要加大发展和壮大我国的非政府组织，在实行社会主义法治国的宪政背景下，必须有一个良好的法源空间。过去那种双重管理体制根本不适应当前现实发展的需要，应在宪 法的框架下应加紧《社会团体登记管理条例》的修改或制定我国公民《结社法》，从法 律上确保非政府组织的结社自由权和社团自治权等权益，成了当务之急。因此，必须从法律上明确非政府组织的法律意义、范围、法律地位及其相关的方面：规定社会主义市 场经济体制下各级政府和各类非政府组织的职能和权限划分，规定哪些职能和权限只应 由政府行使，哪些职能和权限只应由非政府组织行使，哪些职能和权限既可以由政府组织也可以由非政府组织行使，借鉴外国的有益经验，降低非政府组织设立的门槛，取消 或删除非政府组织须寻找业务主管单位的规定，降低设立非政府组织的资金数额，对非 政府组织的管理可以采取“备案制”和“追惩制”。

         

        (2)政府部门与非政府组织之间的关系如飞鸟之双翼，车之双轮，两者都不可偏废。

         

        一方的发展是以另一方的发展为基础的，建立和加强政府部门与非政府组织之间的长 久良性互信机制也成了必然之势，具体表现在目前强政府与弱社会的情势下，政府一方面要对非政府组织采取政治上支持、业务上指导、财政上支持，对一些暂时没有实力的 非政府组织，可以采取“放水养鱼”的方法，促使其发展壮大，并有计划有步骤将原属 于政府部门管理的事务委托给非政府组织处理；另一方面，放松和取消对行业协会等非政府组织的许多不必要的限制。以行业协会组团出国权为例，为了扩大国际影响，学习 和借鉴外国行业协会的先进经验，行业协会既要“请进来”也要“走出去”。尤其是我 国加入世贸组织后，面对国外的反倾销诉讼，行业协会为维护国内企业的合法权益，代表企业组团出国应对诉讼，更是经常发生的事情。由于政治上的考虑，政府规定组团出 国的成员须经主管单位人格担保，但现实是许多人已由原来的“单位人”变成“社会人 “，使得有些成员因找不到单位作担保，而不得不以因私出国的名义出国办”公事“。诸如此类对非政府组织的不必要的限制措施，应尽早清理。而作为非政府组织，行业协 会应在保持自身的自主性和独立性的前提下，通过积极参与政府的决策和实施，积极协 调其会员的行动，提供咨询意见和决策方案，发挥政府部门不能发挥的作用，赢得政府的信任、支持和帮助，逐渐形成政府部门和非政府组织的长久良性互信机制。

         

        (3)应从多方面体现非政府组织的独立性。

         

        从当前非政府组织的现状来看，以行业协会为例，由于原来很多行业协会是政府推动 下成立的，因此注定其代表性不够，没有赢得会员的信任，因此，其自身的生存都成问题，从国外的经验来看，它的资金来源，主要来自会员的会费、政府资助、社会捐助等 等，因此通过积极有效的动作，增加非政府组织的代表性，扩大覆盖面，是逐渐摆脱依 赖政府部门，增强自身财务独立性的关键一招；另一方面，政府职权范围内委托给非政府组织办理的事务，按照费随事转的原则，也可以增加部分收入。另外，非政府组织可 以通过组织学习、提供个别服务的办法来增资。

         

        (4)完善和提高行业协会和其它非政府组织的自律性。

         

        从他律的角度来说，我们要完善行业和职业协会的法律法规，处理好自治和法治的关 系和界限，从自律的角度，要促进其自律程度，奖惩分明，非政府组织须通过自身的活动来实现会员的认同和市场的认可，政府部门在转换职能时，首先应考虑信誉度高、社 会责任感强和自律程度高的非政府组织，为它们提供更广阔的发展空间。

         

        (5)培育市民的契约意识和法治精神，为非政府组织的发展和壮大提供社会基础。

         

        在一个没有诚信的社会里，非政府组织的发展和壮大是不可想象的，因为，非政府组 织的形成从本质上来说，可以说是一些为了共同的理想和利益的组织和个人通过契约而形成共同体，通过立法、行政、司法、舆论来帮助市民形成契约意识、守法意识。只有 这样，才能使非政府组织的发展壮大并能构建一个良好的外部环境和氛围。

         

        (6)在摆正政府与非政府组织、国家与社会的关系中要采取两手抓的方针。

         

        既要坚持政府引导和市场运作相结合；又要坚持积极探索和有效规范相结合，充分发 挥非政府组织参与城市治理和社会治理，加强政府与行业协会的协作，实现社会管理的多元化，上海大都市圈是以上海为中心的包括江浙两省的邻近地区，因此，上海的眼光 应更加高远，视野更加开阔，要用大发展的眼光，不仅要实现区内的行业协会的合作， 还要实现跨地区的行业协会的合作。在当前经济全球化、国际化的大环境下，我国的行业协会还要走国际合作的道路，但前提是加强我国的行业协会等非政府组织的发展，迎 接上海和全国的行业协会有序发展的的新高潮的到来。