食品行业社会信用体系建设方案（建议稿）

 

国际信用评估与监督协会 [ICASA]

目录

第一章 社会信用体系的基本概念

第二章 社会信用体系的基本框架与运行机制

第三章 社会信用体系建设的五个必要条件

第四章 2003 至 2008 中国社会信用体系的建设情况 ...

第五章 社会信用体系建设的五条具体措施

第六章 政府在食品行业社会信用体系建设的推进策略

作为一家以促进社会诚信、降低交易成本、增进人类福祉的国际组织，自 2004 年以来，我们一直在积极地关注和促进中国社会信用体系的建设，现提出食品行业社会信用体系建设方案的建议稿，供各方参考。

 

第一章 社会信用体系的基本概念

 

一、社会信用体系概念界定的意义

现在，关于社会信用体系的概念，国内理论界与实践界有不同的界定，比如：有时将社会信用体系直接解释为国家信用体系，也有的解释为信用制度与工作的总和。进行社会信用体系概念的科学界定，可以正确地划分社会信用体系建设各类力量（如：立法、司法、行政与社会力量）的职责，更好地进行社会信用体系的建设。社会信用体系概念的不同界定，会带来不同的工作规划、工作思路和工作方法。

二、社会信用体系的概念界定

社会信用体系的概念界定如果过分笼统，虽然正确但没有意义，如果过分微观，又对各国政府信用体系建设工作没有指导意义。经过长期的研究，国际信用评估与监督协会[ICASA]阐述了下述概念。

一个人或单位做了失信的事，将同时受到三种惩罚：

第一，法律惩罚，即国家机关依据法律、法规对失信者做出的民事、行政或刑事制裁。法律惩罚的力度受法律体系的决定和影响，法律体系是指一个国家或地区立法、执法、司法的制度体系。相对于失信人而言，法律惩罚是一种外部惩罚和外部制约因素。

第二，道德惩罚， 即失信人 自身的道德良知对自己的心理折磨 。道德惩罚属于自我惩罚，失信人的信仰、价值观、道德标准决定着其所受道德惩罚的力度。 相对于失信人而言，道德惩罚是一种内部惩罚和内部制约因素。

第三，社会惩罚，就是当人们都知道这个人或单位不讲信用时，都不愿意和他再打交道，他只能是寸步难行了。 对失信者的社会惩罚机制，就是社会信用体系 。一个国家或地区的信用行业 （信用行业是指因反骗的社会需求而诞生，以反骗为天职，专门从事信用信息征集、信用评价及相关服务的行业。） 是否健康发展，决定其信用信息传播的速度和质量，决定着社会惩罚力度的大小。如果社会惩罚力度足够大，我们就可以说该国家或地区的社会信用体系比较完善。

一个国家或地区的 道德体系（公众的信仰、价值观、社会道德基础、是非标准）也直接或间接地影响着上述三个惩罚的力度。 一个国家或地区的诚信度，就取决于上述三个惩罚的力度。如果社会惩罚机制不科学或不健全，对失信者的社会惩罚力度就会很弱。社会惩罚是对失信者的法律惩罚的有力补充。

将社会信用体系界定 为对失信者的社会惩罚机制 ，很好解决了信用行业、立法、司法、行政部门在社会信用体系建设当中的分工与职责问题。

三、信用行业与社会信用体系

 

信用行业是指因反骗的社会需求而诞生，以反骗为天职，专门从事信用信息征集、信用评价及相关服务的行业。社会信用体系是对失信者的社会惩罚机制，该机制是否完善，是由信用行业的发展程度决定的。只有专职反骗的信用行业的健康发展，人们才会有充分的信用信息，才能及时识别交易对象是否是失信者。

虽然与失信者交往，有时是有利可图的，但是这类交往一旦被公众知悉，交往者会面临支持失信行为、没有社会责任、没有是非标准、没有道德追求的指责并因此受到损失，所以人们仍然不愿与失信者交往。比如：一些工厂靠残酷压榨工人或污染环境生产出的产品，价格很低，人们购买这类产品对自身是有利的。但是，当工厂残酷压榨工人或污染环境的情况被揭露以后，人们会主动抵制甚至是公开抵制这些产品。对于明知或理应知道行为人失信但仍与之为伍的人，因其行为客观上助长了失信行为，信用行业均会作为不良信用信息，进行客观记录并忠实传播。

四、市场经济本身就具备社会信用体系（对失信者的社会惩罚机制）

社会信用体系就是对失信者的社会惩罚机制。其实，市场经济本身就具备对失信者的社会惩罚机制。我们从最原始的村社经济说起，当时人类活动范围小，经济交易地域较小，交易双方大部分都居住在同一村庄或社区，或者居住得比较近，人们长期生活在一起。这时候，人们之间不愿意失信，因为如果一旦失信，全村庄或全社区的人都知道了，都不愿再和他打道。比如：张三借了李四500元钱，如果赖账不还，李四就会告诉其他人，那么张三以后就很难借到钱了。后来经济发展了，社会分工多了，交易区域也扩大了，交易双方都不认得，并且居住也比较远，也就不怕别人说他失信了，这种村社经济基础上的失信惩罚就失效了，开始大量地出现骗子。经济学上讲，有缺失必然有市场，这时间，信用行业就应运而生。信用公司为了让委托者满意和增加自身的竞争力，大量地收集与整理失信者的信息，并且信用公司之间也组织成立了联盟与协会，共享各自的信用信息。一个人或单位的失信记录，会被信用公司搜集和整理，并向社会提供，所以人们就不愿意失信了，骗子也就少了。这样，对失信者的社会惩罚机制又建立了。

五、社会信用体系和社会诚信度的影响因素图

 

 

第二章 社会信用体系的基本框架与运行机制

 

国际信用评估与监督协会[ICASA]总结了各国社会信用体系建设的成功经验，求同存异，提出了普适性社会信用体系的基本框架与运行机制，供各国参考使用，如下图所示。

 

第三章 社会信用体系建设的五个必要条件

 

从西方主要国家的信用行业发展历史来看，发达国家的社会信用体系是在市场经济发展过程中自发形成的，信用法律大多都是根据信用行业的要求制定的。既然市场经济本身具备对失信者的社会惩罚机制，我们要进行社会信用体系的建设，必须按照市场经济规律办事，从立法等各个方面完善对失信者的社会惩罚机制和保证其正常运行，坚决不能损害这种机制的运行。政府及其它国家机关，应当始终保证我们省符合以下五个条件。

第一，这也是最关键的一条，我们要开放信用行业，让民营资本进入信用行业，同时杜绝对信用行业设置任何形式的行业管制，比如设置准入门槛。

 

现在， 国际上从理论界到实践界早已否定了行业管制的做法，因为行业管制，会造成权力寻租，并使市场经济本身具备的优胜劣汰机制失效，最终转为劣胜优汰的机制。国内知名经济学家张维迎教授曾经这样精彩论述“管制的怪圈”：“一个管制最多的地方，一定是骗子最多的地方，原因首先就在于管制消灭了市场本来应有的信用机制，第二就是管制越多，骗子就越有积极性贿赂政府，因为骗子贿赂成本低，只要拿到政府的批文，他就可以赚钱，而守法诚实的商人，他们受道德和价值观约束不愿意或者没有额外的资金去贿赂政府，反而进入不了市场。所以，管制多的地方，反倒是好人难进去，骗子更容易出现。当骗子越来越多时，政府不会感觉到是因为他不该管，管得太多，反而误认为他管还太少。这样，管制会自我强化、变本加厉，最后令信誉机制赖以形成的市场竞争无立足之地，企业信誉当然也就无从谈起”。另外，管制还有一个“遮丑效应”，就是指负责管制的行政机关，往往不会对已经取得市场准入的企业的违法行为依法惩治，因为惩治会使上级认为其原来对企业发放准入牌照时有失误，为了“遮丑”，行政机关往往选择大事化小、小事化了的方式解决问题，这最终造成违法成本低或违法有益的事实，使违法行为增多。总而言之，如果我国对信用行业进行管制，信用行业必将陷入“管制怪圈”和形成“遮丑效应”，最终信用行业本身也会不诚信，社会对信用行业也会失去信心。没有一个公平竞争、健康发展的信用行业，就不可能真正建立有效的社会信用体系。

第二，要明确政府在信用行业的地位，政府不应直接开展信用评定，政府在信用行业中决不能当运动员。

 

中国的信用制度和信用体系建设发展到今天，需要政府部门和政府工作人员的关心和支持，这是毋庸置疑的。但是政府及其工作人员必须认识到：政府的作用不是无限的。据发达国家的经验，政府在信用体系建设中虽是关键的，但是其作用是有限的，其职能主要体现在立法和监督方面。我们能看到，现在各个政府部门参与信用评定的程度很高，目前有工商部门、经贸部门、税务部门、技术监督部门开展了信用评定，以后还可能有劳动部门（针对劳动工资）卫生部门（针对食品卫生）公安部门（针对治安）等开展信用评定。

政府参与信用评定有几点害处：

1、部门的信用记录的收集、整理、分析和评价标准基本不公开，其他市场经济的参与者无法得到相应的数据进而做出相应的判断，这种评定结论缺乏综合性、合理性，其所谓的权威性仅仅是因为其是政府部门，但是并不被社会和市场认同。

2、政府部门的信用评定行为，从法律上也属于具体行政行为，但是这种具体行政行为并没有法律依据。按照法治的观点，政府的行政行为必须有法律的授权，所以这种信用评定行为的合法性当然应受到质疑。实践中已经出现状告政府职能部门评价行为的案例。比如：一消费者因在某商场购得假货，而将质监局告上法庭，因为质监局为该商场颁发”购物放心商场”荣誉证书及牌匾。

3、政府以国家信誉参与信用评定，不排斥某些政府部门为塑造自己的形象和追求自己的”政绩”或所谓行业或部门利益的需要，不惜采用信用评估这个手段来实现自己的目的，这最终损害国家的形象与公信力。

4、政府部门参与信用评定，扰乱了信用行业的公平竞争秩序，最终损害了信用行业发展和社会信用体系的建立。

第三，各级政府不应发展国资的信用评价机构。

 

我国信用制度、信用体系的建设引起了社会各界的广泛关注，一些政府部门和地方政府正确发挥政府职能，对信用制度、信用体系的建设起了积极的推动作用。但是也有个别政府部门出现”越位”行为，直接创办独资或控股资信评估公司，违反了市场经济发展的规律和十六大精神。

中共十六大明确指出：国有经济只能在带有战略性的高技术领域、公共产品和服务领域、基础设施、自然垄断领域以及为先进生产力发展增强后劲的基础研究、应用基础研究和涉及国家安全的科研领域集中或创办，而必须从一般的竞争性行业逐步退出。众所周知，资信评估行业或信用行业不属于带有战略性的高新技术领域，也不属于自然垄断领域、它也算不上是基础设施，更不能说它属于基础研究、应用基础研究的科研领域。至于说它属于公共产品和服务领域，那倒是沾点边，但它创办的应是一家事业单位，而非企业单位。由此可见，信用行业属一般的竞争性行业，国企本应从其行列中退出才是。可是个别政府部门直接创办或控股资信评估公司，不但没有从该退出的行业中退出，反而是逆风进入了。

一些国家经济发展的经验告诉我们，为了提高经济效益和企业的生命力，原来属于垄断行业的企业纷纷引入竞争机制。信用行业原本属于竞争行业，我国个别政府部门的做法是把垄断机制引入竞争行业。

个别政府部门的这种越位行为，可能会造成很严重的后果：

1、同改革的思路背道而驰，会把信用中介引入歧途。它在国资应该退出的领域不仅不退出，而是强势进入；它在竞争性行业不仅不去完善竞争机制，而是引入垄断机制。这样做的结果会把中国的信用中介企业引向倒退，即在信用行业掀起一股办国企的热潮。这会造成两个直接后果：一是企业会把政府职能变成自己的垄断优势，在信用市场上建立自己的垄断地位。二是会挤压民间信用企业的生存空间，置他们于求生存的艰难境地。

2、把国家信用和企业信用混同起来。据发达国家的成功经验，社会信用体系的建设过程和信用中介的发展过程应由市场运作决定，不是政府主导的结果。由市场来运作，意味着政府的公共资源，都应该在一定范围内向社会开放、向信用中介企业开放；应该由民间资本来创办信用评估公司，因为只有这样的信用中介才具有独立性和公正性，才能在信用评估中真正坚持原则，获得公众的信任；任何企业的信用评估应由多家企业竞争，决不能由一家企业垄断。政府主导信用中介肯定会使这个行业弊端丛生，一个严重后果是把政府信用和企业信用混同起来，使公众把信用评估公司的评估误认为是政府评估，这样一旦出问题，政府就不得不出面背黑锅承担责任了。

3、国企通病难免会出现在国资信用机构身上。国企的问题很多，现在改革起来都很困难，在信用中介行业创办新国企，难免出现问题，到时候还得再进行改革。对被评对象来说，还留下了动作的空间，在以后的日子里会使弄虚作假、索要高等级评估结果等现象难以禁绝。

第四，国家应当保证国家部门信用信息的完整性与易查询性。

 

企业的一些信用信息是分别掌握在不同的国家部门，国家应当保证这部分信用信息是完整的、是易于查询的。比如工商和技监部门的处罚与法院的判决书应完整保存，并易于查询。完整保存的意思就是全部的保存，不能只保存张三的，不保存李四的。同时，我们也要认识到国家部门信用信息作用的有限性，不要盲目夸大或过分相信其在信用体系当中的作用，比如：我们不能从一个企业因未按规定变更经营场所的行政违法行为中，判断这个企业是否对客户诚信或具有履约能力。

第五，国家和各级政府及其部门不要制定信用标准，以保证信用标准的科学性由市场直接检验。

 

我们在一些政府部门特别是地方政府部门的文件中，也包括在一些专家或研究机构的论文中，遗憾地看到政府部门制定信用标准的规划，我们认为这是不正确的。原因如下：

1、政府制定信用标准不符合国际惯例，难以得到国际上普遍承认，影响中国企业的国际竞争力。国际上，国家部门除自己依法制定的强制性标准（这类标准正渐渐减少）外，并不对社会组织制定的标准进行审查或发布认可，而是由社会和市场直接检验。制定标准的社会组织往往是由行业内优秀的、具有社会责任感的、热心于公益事业的专业人士或专业机构组成。当前国际上流行的 270 多个标准几乎都是由民间社会组织制定的，这些标准直接由社会与市场检验，其权威性源自于标准本身的科学性与先进性，而非政府或国家其他部门的认可或强制推动力。

2、政府制定信用标准，不但增加政府人力和财力负担，而且难以保证标准科学性和先进性。在其他国家，政府不参与很多标准的制定，是因为政府部门的惰性往往会使标准滞后，在中国也曾出现类似情况。

3、政府制定的信用标准，如果是强制性标准，则会与现行法律和法治精神相抵触；如果是推荐性标准，一些政府部门也会在利益驱动下将其成为变相的强制性标准，影响企业和个人的自由选择，损害信用行业的公平竞争和健康发展，进而损害社会信用体系的建设。并且，假使政府制定的信用标准不科学，将会损害社会和经济的发展，影响政府的公信力。

4、政府制定信用标准，与国务院提出的“打造有限政府”和“打造法治政府”的精神相违背，不利于发挥民众的创新精神，不利于实现“创新国家”的目标。理论和实践都已证明，政府的权力进一步，民众的权力就退一步，政府管得太多，不但管不好，也挤压了民众发挥力量的空间。按照“有限政府”和“法治政府”的精神，公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项，政府不宜干预；市场竞争机制能够有效调节的事项，政府不宜干预；行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府不宜干预；行政机关采用事后监督等其它行政管理方式能够解决的事项，政府不宜事前介入。这些精神和原则，也已在《行政许可法》中以法律的形式明确确立。

 

第四章 2003 至 2008 中国社会信用体系的建设情况

 

一、2003年至2008年，中国已建立社会信用体系的基本框架和运行机制

无论当前中国信用问题如何严重，但我们认为：2003年至2008年度，中国已建立社会信用体系的基本框架和运行机制，理由如下：

（一）2003年8月27日，中国颁布了《中华人民共和国行政许可法》，该法对社会信用体系的作用：

1、该法为信用公司的设立和中国信用行业的产生提供了保障。在该法颁布前，民间是无法开办信用公司的，全国只有少数几个国办信用公司。上面我们已经论述过，没有信用行业，就不可能有社会信用体系。

2、该法为政府进行了正确定位，依据该法，政府的行为受到法治精神的约束（不受约束的公权力，往往会因部门利益和权力的扩张本性而对社会信用体系进行逆向推动），为民间机构松了绑，民间机构可以发挥创造性，推动社会信用体系的正向发展。

（二）2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》实施，该行政法规对社会信用体系的作用：为政府信用信息的保存与传播提供了保障。在该条例颁发之前，人们很难从政府部门获得信用信息。

（三）2008年8月1日，《中华人民共和国政府反垄断法》实施，该法为信用行业的公平竞争、防止政府对信用行业进行行政垄断起到重要作用。

（四）信用服务标准的已形成多样化和竞争格局。从2004年以来，国际信用评估与监督协会[ICASA]制定的ICE8000国际信用标准日益完善，同时，其它一些信用机构也制定了一些信用标准，供市场选择。

（五）信用专业人才的培训与认证已形成多样化和竞争格局。从2004年以来，中国商业技师协会、国际信用评估与监督协会[ICASA]、人力资源与社会保障部等单位先后制定了信用专业人才的培训计划和考试标准，供社会选择。

（六）信用信息库的建设已形成多样化和竞争格局。除ICE8000信用信息数据库以外，很多信用机构都设立了信用信息数据库，这个数据库都为信用信息的快速传播提供了条件和基础。

（七）信用行业自律组织已出现并形成多样化格局。国内已出现如：中国市场学会信用工作委员会、中国信息协会信用工作委员会、国际信用评估与监督协会[ICASA]等行业自律组织，供信用机构选择。

二、2003年至2008年，中国社会信用体系建设的五个必要条件都已基本具备，但一些地方还存在一些不利因素。

 

1、一些政府部门尤其是地方政府部门受利益驱动或陈旧执政观念的影响，试图对信用行业进行管制，或追求行政垄断。并且，一些人对政府存在过度依赖心理和盲从心理，某种程度上减少了民间对社会信用体系的推动力量和推动效果。

我们相信，随着中国法治政府和有限政府观念的深入，这种情况会渐渐减少。

2、一些信用机构打着信用的旗号，从事不诚信的事情，从而使得一些政府部门或社会人士认为信用行业需要行政管制。

我们相信，随着信用行业的发展，优胜劣汰的市场机制会发挥作用，无需政府进行行政管制。

3、人们还不习惯于将信用信息主动向信用机构提供，这制约了信用信息的传播速度。

我们相信，随着社会的进步， 人们的公民意识和社会责任意识的提高，会有越来越多的人主动向信用机构提供信用信息。

4、人们还不习惯于查询利益关系人的信用记录，某种程度上制约了信用行业的发展速度。

我们相信，随着信用行业的发展，信用信息内容的增多，人们信用风险防范意识的增强，越来越多的人会主动查询利益关系人信用记录。

 

第五章 社会信用体系建设的五条具体措施

 

一、建立 ICE8000 信用档案。

 

从 2004 年开始，国际信用评估与监督协会 [ICASA] 已开始信用档案的建立工作，至今已为全国 1500 多万家单位、 1100 多万个自然人免费建立了信用档案。所以，食品行业的大部分单位和一部分自然人已经建立了信用档案。

食品行业不必也不应由政府出资再建立信用档案，政府出资会增加政府的支出，加重纳税人的负担，同时，政府支出往往会带来浪费和无效率，增加公务人员腐败和寻租的风险。

最好的办法是：食品行业可以直接免费使用 ICE8000 信用档案系统，为单位或个人建立信用档案。政府可以因此节省大量的人力和物力。

单位和个人也可为了保存和积累自己信用记录的需要，主动建立免费的 ICE8000 信用档案。

一些人提出，信用信息涉及国家安全，所以不能让国际组织参与，这种观点一般都是出于私利或部门利益，而置社会和谐、人民福祉而不顾，其与国家高层执政方针、思想及现行法律均不一致，更不符合社会发展的自然规律。国家已将电信、金融等行业对外开放，已将军工产业对民间开放。信用行业及信用信息的国家属性，远远不及电信、金融、军工产业的国家属性。

二、政府等国家机关主动将信用信息提交给信用公司。

在很多国家，政府部门等国家机关会主动将信用信息免费送给信用公司，由信用公司保存和传播信用信息。

政府机关按《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，主动公开各类行政处罚和行政处理信息等信用信息，并主动向信用公司提供。法院按三大诉讼法的规定，主动公开法院判决，并主动向信用公司提供。

政府机关公开信用信息时，尤其需要达到以下两点：

1 、质量检测信息，应当公布具体数据，以便公众选择更优质的产品。比如：对牛奶三聚氢氨含量的检测，不能只公布是否合格，应当公布具体的检测数值，让公众明白到底哪家的企业三聚氢氨含量更少。从而促使企业主动降低含量，而不是去努力和合格值刚好保持一致。

2 、政府机关应公开由投诉人实名提交的投诉信息。投诉信息虽然不是确定的失信信息，但是它对人们仍有较大的参考价值。应当关注不公开投诉信息，会给公众带来的风险；不用去过分关注公开投诉信息对被投诉人带来的不利影响，因为政府应假定公众是理性的，公众会理性地知道投诉信息并非确定的失信信息，公众会理性地分析投诉信息本身的参考价值；另外，政府也不用过分关注发生滥诉的负面作用，因为，投诉人实名提供的投诉信息，滥诉的机率可以忽略不计。

三、单位和个人主动将自己的上当受骗经历提交给信用公司。

单位和个人可以遵循民法的诚信原则和《宪法》规定的言论自由原则，将自己上当受骗的经历提交给信用公司。比如：企业可将欠债人的欠债事实经过提交给信用公司；银行可将不还款的贷款人的违约记录提交给信用公司；消费者可以将企业产品或服务的质量违约记录提交给信用公司。

在很多国家，雇主会主动将雇员信用信息免费送给信用公司，雇员不但同意也会要求雇主将信用信息提供给信用公司，因为雇员不希望自己的职业信用记录在某一区间有断隔。另外，开展赊销的企业，会更加主动地将违约记录免费送给信用公司。

四、信用公司可以按照 ICE8000 标准传播失信信息

信用公司获得信用信息后，如果传播不当，会侵害他人的合法权益，并因此承担相应的法律责任。 ICE8000 体系中有关信用信息传播的标准，全部符合中国的现行法律，运用该标准传播信用信息，可以最大限度地保障人们的合法权益不受侵害，可以最大限度的防范信用公司因信用信息传播不当带来的法律风险。

五、信用公司可以按照 ICE8000 标准开展信用服务、行业自律与同业监督

ICE8000 体系涵盖了几乎所有的信用服务标准，这些标准及相关的作业指导书，可以提高信用公司的信用服务水平，为服务对象带来更高的价值。另外， ICE8000 中有关行业自律与同业监督的标准，可以帮助信用公司进行行业自律与同业监督，防范恶意竞争的风险。

 

第六章 政府在食品行业社会信用体系建设的推进策略

 

一、政府不要以推进社会信用体系的原因而立法去增加人民的义务，因为会损害人的自由，并且会因法律可能存在的瑕疵，伤害社会信用体系的建设。

二、政府也不要违法强制去推行社会信用体系，因为政府违法本身就是一种严重的失信行为，用失信的手段推行社会信用体系，只能损害社会信用体系本身。

三、按现行法律规定，国家机关和国家公职人员有接受人民监督的义务，所以政府可以强制要求国家机关和国家公职人员建立个人信用档案，接受人民的信用监督。

四、政府应力保第三章所述社会信用体系建设的五个必要条件，为社会信用体系建设保证环境和土壤。

五、政府可宣传并带头力行第五章所述五条措施。

国际信用评估与监督协会 [ICASA]

2008 年 11 月 10 日

本文书由世界信用组织于中国香港制作完成与签发，于中国香港（直接或委托第三方）打(复)印和寄送
本文书已于2008年11月10日向世界信用组织(WCO)备案
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