摘要：本文利用“公益人”假设，对NGO组织的发起动机进行了分析，并将研究对象定为公益人特征最为明显的草根NGO,即无官办或者企业资助背景的志愿性较强的非营利组织。在公益产品的提供行为越来越规模化，追求效率和与政府与市场合作的当代中国，志愿进行公益活动的草根NPO们由于规模小，较少宣传自身活动和联系政府与市场，导致他们生存的空间变小，自身性质开始异化，向制度型的NGO或赢利型组织转变，以求获得政府与市场的支持，获得生存的空间。但是草根NGO在社会中仍然是必要的，它对于面向个体和小众的政策解释和政策推行有重要的作用；它们机制灵活，管理高效，也是其他类型公益产品提供组织所不可比拟的，同时它的存在对树立公民公共意识和社会价值观念有重要的意义。最后本文试从诸多实践者的总结中提出面对这样的异化困境，草根NGO自身所应采取的对策。

 

        关键词： “公益人”假设  草根NGO  困境  对策

         

        1978年后随着改革开放政策的实行，中国开始开放经济领域，放松对思想意识形态和结社的管制。在此大的背景下，中国政府逐渐通过数次机构改革，缩小了自己的权力范围，把经济发展纳入市场主导的轨道；同时随着这一系列的变化，社会也开始有了自组织和管理部分公共事务的萌芽。特别是进入９０年代，民间资本实力扩大的同时，随着市场经济的发展，政府和市场在环保、扶贫、教育、医疗、社会保障等领域出现了种种问题；与此同时，中国国内理论界也开始对西方“公民社会”理论进行引介，由此激发了民间公共意识的觉醒，众多民间非政府组织开始成立。这些民间组织，由于他们既没有市场背景，也没有政府背景，我们将他们称为草根非政府组织（NGO）。他们以志愿的方式，向社会提供政府和市场都无力解决或解决效率很低的公共产品，如环保、扶贫、社会保障等。更为重要的是，通过这样的志愿性非政府组织的这些行为，草根NGO为社会提供公民教育。由于这样的非政府组织是民间自发产生的，所以它们的纯公益性而非互益性是他们区别与其它公司基金背景或政府背景非政府组织的特点。他们提供的产品是公益物品，是面向全社会提供更广泛的公共服务的公益型组织。

 

        一、“纯公益人”假设与草根NGO的社会价值分析

 

        “纯公益人”假设来自于陶东进的《社会公益与供给―NPO，公共部门与市场》一书。他在书中指出，纯公益人是指理性地追求公共利益最大化的行动者。“纯公益人发生于社会场合，能够找到他们出现的社会文化基础与进化论基础。”[i]他们基于社会价值而行动，他们在物质利益上的损失为他们在社会价值上所得弥补。

 

        在公共事务的管理中困扰人们的始终是效率和公平的问题，在“纯公益人”假设中，这样的问题是可以得到解决的。“纯公益人”提供公益物品的动机是实现最大的社会价值，所以他是不求物质利益的回报的，他们提供的公益性的公共物品可以在免费或极小收费的状况下得到最大程度的利用；“纯公益人”提供公共物品往往以捐献的方式，而非集资或税收的方式筹集资金，所以也不会存在收税中的强制与分额问题。同时，纯公益人提供公共产品没有像政府或市场那样需要用巨大的制度成本和交易成本来监督供给制度和供给者，“他们以双赢或多赢的目标，来实现自身的‘爱’与‘责任’。”[ii]以此为纽带，“社会将公益人的存在看成是他人与社会的幸运；也可以反过来，将他人与社会的存在看成是公益人的幸运，正是他人的存在才使得公益人能够发现个人价值的实现场所。”[iii]

 

        我们如果将抽象的“纯公益人”放入社会生活中，则可以发现，草根NGO具有“纯公益人”的特征。我们可以从草根NGO的社会效率以及其对市民社会的形成及意义两方面对草根NGO的“纯公益人”特点进行分析。

 

        （一）、草根NGO与中国公民社会的发育：

 

        “公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织，作为公民社会主体的民间组织指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。”[iv]作为由民间发起的纯志愿性的组织，当代中国的草根NGO是这类组织的最典型代表。作为相对与政治社会独立的部分，公民社会宏观上要求公民必须具有在相当程度上的自主的能力，具有“宽容性、责任性、权利性、妥协性”；[v]在微观上，组成公民社会的民间组织必须具有公共的精神，以社会价值作为自身的核心价值观。在理论意义上，它们不仅在实体上投入了中国公民社会的发育过程，而且他们在价值诉求上起到了对个体公民的教育意义，其行为也推进了对中国政府的社会制约模式的形成。而最有意义的在与，作为纯公益人的中国草根NGO志愿性强，为实现社会价值而基本放弃了物质利益，体现了公民社会互助的公共精神。

 

        （二）、对草根NGO的社会效率分析：

 

        草根NGO区别与政府类NGO（GONGO）和以营利为目的提供公共产品的组织的核心在于其“纯公益性人”性质。他们一般规模小,非科层化的,平等的,社区的缺乏大型组织的制度资源。由于其规模小，组织制度灵活，他们在实施政策时可以投入更多的精力面向个体，这是GONGO和营利组织的弱项；组织成员在公益行为中并不索要报酬或只拿到非常低的生活费用；同时，作为提供公益产品的社会组织，由于这一类的NGO是自上而下的发起，以社会价值的实现作为信念支撑，并且组织结构并非以正式的方式出现，所以这类组织会把会费、募捐、专项救助等所得基本用于实现组织目标之中；而且法律上对此类组织在税收上的减免也促进了成本的减少，所以草根NGO只将很少的部分用于支持组织内部运行。相对与正式的制度化NGO和社会经济组织，这样的低成本的社会资源再分配的方式是草根NGO自身的效率优势。

         

        二、 “制度公益人”的退化与“前市民社会”生态-----草根NGO的异化困境

 

        （一）、“前公民社会生态”与草根NGO的生存困境

 

        迄今为止，人们所公认的公民社会作为一个独立于政府与市场的部门并没有在中国形成，中山大学朱健刚教授将其称为“前公民社会状态”。[vi]而中国草根NGO作为中国公民社会发育的代表，也处于这样的一种“前公民社会生态”当中。在这样一种生态中，国家并没有完全对公民结社放开，整体保障公民结社权的法律框架并没有形成；国家发展战略对民间的组织采取吸收的政策，通过登记挂靠，双重管理的制度对草根NGO进行控制，造成中国草根NGO大多数独立性较差；同时，由于中国社会对志愿性的活动和组织并没有足够的认识，所以草根NGO在中国缺少社会资源输入输出的支持。这样的“前公民社会”生态使得中国的草根NGO的生存出现了困境。

 

        1、法律上的困境。中国对民间社团管理采取的是双重管理体制和登记挂靠的制度，作为法人的NGO需要业务主管单位和行政主管单位的双重审核。这样的制度造成了中国草根NGO独立性差；甚至部分草根NGO因为种种原因无法找到挂靠单位，即使成立也是非法组织（或称非正式组织），使得中国的草根NGO无法得的法律的直接保障。

 

        2、资金缺乏。中国草根NGO由于双重管理体制和登记挂靠的管理，使得几乎丧失了自主制订政策的能力，其中包括募捐政策。募捐所得草根NGO的一个收入大项，如环保组织“自然之友”，国内国外捐款约占其总收入92%。[vii]而非正式草根NGO的资金来源就更加窘迫，由于自身能力有限，没有法律地位，它们几乎无法得到国内外捐款。

 

        3、社会信任不足所导致的困境。在前公民社会中，人们处于个体生存和交换生存的状态，而没有将自己的行为和对社会事件的思考纳入公共性思维中，进入社会生存的状态中。社会大众对志愿的公共组织仍抱有不信任的态度；这也与草根NGO的自身宣传不力有关。在这样的困境下，草根NGO社会基础不足，人员组织较为困难，组织行为缺少连贯性。

 

        （二）、“制度公益人”与私益趋向---中国草根NGO的发展困境

 

        面对当代中国转型期的“前公民社会生态”和政治、法律和市场的环境，中国的草根NGO必须采取对策来维持自己的生存，这样的对策往往是采取制度化的方式，将自身原有结构并入已经制度化的社会组织中。于是，相当数量的中国草根NGO纷纷寻找自己的“挂靠单位”，寻求合法性；还有一部分干脆进入市场，成为公司类营利组织。

 

        不可否认，制度化的NGO可以在解决原先生存困境的同时有效的提供公益产品。 “在登记注册为法人后，社会公益的追求主体又上升了一个等级，在新的层面上活动。在这一新的层面上。组织法人可以接受政府的免税或资助，可以接受社会捐赠，可以使用它处资金来做公益事情；组织破产后，组织成员不再承担无限责任。但同时它还需要接受政府监管和社会监督，以保证它是在做公益事情。”[viii]我们将制度化了的NGO称为制度公益人。

 

        与纯公益人相比，制度公益人也有其生存上的优势，但就此否定草根NGO的存在价值却是不可取的。其一，制度化的NGO必然要求有更完善的组织架构，更好的激励结构，所以在人员组成上，制度化NGO的并不一定都是由纯公益人组成的，所以政府和社会必须对其进行监督，同时其内部也需要制度约束，这就产生了制度化后的监督成本；理论上，谁也不能保证监督是绝对有效的，一旦发生监督失效的状况，则必然导致组织的退化。其二，制度化的NGO在组织架构上趋于官僚化。官僚制组织在当代社会的一切缺点它都拥有，如繁文缛节，组织中“搭便车”现象及其造成的政策执行和实施的效率低下，偏重政策制订而忽视面向个体的政策执行等。与纯公益人的草根NGO相比，上述缺点就更加明显。其三、制度公益人无法提供的是组成公民社会的核心价值观念。制度化的公益提供缺少民众的志愿参与，也缺少与收益人的互动，无法面向个体进行政策和项目的推行。所以，制度化了的NGO无法像草根NGO那样高效率的提供公益物品，也无法提供公民价值观念，但由于法律环境的限制，草根NGO必须进入制度才能维持自己的生存，这就形成了中国草根NGO的发展困境。

 

        与此同时，部分草根NGO为了维持组织生存，在制度化这条路上走不通的状况下，变身为营利组织，有偿的提供公益产品。[ix]这就更加剧了草根NGO本身的组织结构和组织目标的异化。把公益投入市场，虽然可以摆脱上述诸多困境，但其提供的产品与受惠方之间已经形成了交换关系，相对与制度公益来说是一个严重的退化，更不用说纯公益提供了。如在医疗、教育领域，民办医院和民办学校增多，社会反而出现治病难、就学难的状况。公益提供诉求的主要是公平和正义，而在市场竞争的条件下，公司除追求效率之外再没有其他诉求。我们无法想象仅仅依靠政府和市场的调节是如何救助因为种种原因被市场抛弃的人群。

 

        综上所述，草根NGO虽然在发展中遇到种种的困境，但解决的方法并不是制度化或者私益化，如果靠这些手段解决上述问题既不利于公民社会的发育，也不利与社会公平的实现，只有从中国草根NGO本身寻找解决以上诸多问题的对策。

         

        三、面对异化困境的对策----草根NGO实践者的总结

 

        由于上述种种困境限制，虽然草根NGO提供公益产品效率最高，对传播公民精神有重要作用，但草根NGO仍然要面对异化的挑战。由于中国草根NGO的实践发展迅速，我们无法从纯经济学、政治学和社会学的理论角度提出不切实际的、大而空的观点，但我们可以从各个成功中国成功草根NGO的实践和对此做出的理论研究来总结出面对异化困境，中国发展中的草根NGO应该学习的经验。

 

        （一）、自身价值的认定。

 

        任何一个草根NGO，首先要认识到自身的存在和行为在社会中的价值是什么。提供公益产品，传播公民精神是中国草根NGO的社会价值所在。它的领导者、行政人员和志愿者对自身个体价值的认定也在于此，这是解决自身异化困境的前提。草根NGO所应坚持的是信念和价值导向而非政府与市场导向。例如“自然之友”组织，始终将自己放在为社会提供环境保护的不同声音的立场上，对国家环境保护及其宣传工作起到重大影响。自然之友会长梁从诫将民间性和志愿性作为自然之友的存在根基，利用自身影响和组织资源实现了组织目标。作为中国草根NGO中较成功的案例我们可以发现，其成功的前提在于始终坚持自身公益性、志愿性和独立性，没有被地方政府或破坏环境的企业所收买。

 

        （二）、解决法律困境的途径---获得法律地位并保持独立与信念伦理的作用。

 

        能否获得合法地位始终是制约中国草根NGO发展的桎梏。由于中国的特殊民间社团管理模式，注册一个民间组织需要资金启动、需要寻找挂靠单位和行政领导机关。中国草根NGO在这样的制度环境下有两种政策选择：一是寻找一个党政机关作为民间组织挂靠单位，如“自然之友”组织，以“中国文化书院绿色文化分院”的名义向文化部申请注册；二是保持自己的民间非正式的身份，著名的中国草根NGO如“绿色希望”和“热爱家园”等都是非政策的没有注册的民间组织。他们的共同特点都是保持了自身的独立性。而作为没有注册，缺少法律保障的非正式的民间组织，他们保证团队精神和志愿精神的途径是信念伦理。“他们的行动固然缺乏法律保障和支持，但在另一方面，草根志愿组织也可以以较低的成本运作，并进一步通过信念来加强自身的团结。很多草根组织在发展初期都是一个大浪淘沙的过程。许多人会离开，但留下来的人能够形成更强的凝聚力，来抵抗外部条件的诱惑。无论是‘热爱家园’还是‘绿色希望’都在没有注册的情况下依然坚持行动。这种信念和志愿精神促成了这些组织的生存和延续。”[x]

 

        （三）、参与式发展----草根NGO社会基础的建立

 

        草根NGO之所以为草根，是因为它的民间性，它是由民间自下而上的发起的。草根NGO的一个重要作用，就是发挥自己的志愿精神，以自己的实际行动和志愿者的带动，在社会基层中传播公民文化。在这个过程中，受益人群的参与是草根NGO组织目标实现的基础。受益人群的参与式的发展“强调所有受益人对发展项目的介入，参与包括制定发展项目在设计、实施、监督全过程中，使发展项目能结合当地文化，满足当地民众的需要和公正、平等的实施。”[xi]通过参与式的项目推广，使得受益人群平等、民主的通过草根NGO的协助，进入发展轨道，由此增进了解，传播公民文化；同时，参与式发展的优点在于，相较与政府与企业，草根NGO可以面向个体和小众进行政策解释和政策推行，使得受益人个体可以得到具体的，符合自身情况的帮助。这样的参与式发展模式可以使中国草根NGO获得了社会大众的认同，坚定了志愿者们的信心，防止组织的异化。

         

        （四）、制度建设与组织成本---草根NGO生存和发展的命脉

 

        这里的制度建设与上述制度公益不同，它仅指草根NGO内部的募捐、志愿者吸纳、公共关系、项目管理、财务管理等组织制度的规范化建设。已经有相当多的中国草根NGO进行了组织培训。部分成功草根NGO拿出自己的成功经验，通过网络、论坛等方式进行交流，对中国草根NGO的启动和制度建设起了重要作用。[xii]制度建设使中国草根NGO发育更加完整，也促进了各个草根NGO的联合与交流，通过这样的内外建设，中国草根NGO在实践中可以逐渐的壮大自身力量，抵制异化困境。

 

        与政府与企业不同的是，草根NGO的组织不可能够完整、庞大到极端专业化的程度。这违背了其倡导的公民精神与志愿精神，同时也与资金上的制约有关。但专业化的行政人员仍然是必须的。草根NGO所需要的是扁平化，民主化，高效率的管理，以少量的组织成本促进项目高效的完成；同时，草根NGO奉行“人人都是志愿者”的组织文化，行政人员也必须参与到志愿活动中。这样的一种特殊的组织运行模式，使得草根NGO用更小的成本获得了更大的社会价值收益，为数不多的项目资金得到了最有效率的运用，更使其在社会中站稳脚跟。

        

      注释：

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