摘 要：伴随着改革的深入、社会化程度的不断提高，以及政府职能的转变，非政府组织的发展及规范化问题，已经提到政府管理的议程上来。迫切要求政府，特别是地方政府大力加强对非政府组织的管理，并同政府的改革、政府职能转变相结合，积极培育和发展社会的非政府组织，为社会的和谐发展创造更加有利发展机制。本文从非政府组织存在的数量、规模、非政府组织自身能力、特点以及国际化程度等方面提出了存在的主要问题及其原因，并提出政府在法律环境、规范化的管理体系、社会化服务体系和非政府组织的自律机制等方面提出应对的措施，使之推动非政府组织的健康发展。
关键词：非政府组织 发展 政府管理
随着改革的深入，市场经济的不断发展，我国地方政府承担着越来越多的管理公共事务和提供公共服务的职能。由于地方政府财力、物力、人力等方面能力有限，地方政府不得不考虑如何面对繁重的社会性事务来加强管理。总结世界各国经验，成功的途径就是输出政府职能，为地方政府寻求合适的职责伙伴，在政府的监控下，由社会为政府承担越来越多的社会管理和服务的职能，来应对来自各方面的挑战，以提高政府本身的治理能力和竞争力。为此，发展非政府组织就是一个重要的途径。
所谓非政府组织，“就是不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。”[1]我国非政府组织主要包括社会团体（互益性社会中介组织）与民办非企业单位（公益性服务实体社会中介组织）。
一、我国地方非政府组织发展现存的问题
改革开放以来，我国的非政府组织迅速得到发展，据民政部2004年统计，截止到2003年年底，中国民政部门共登记各类非政府组织26.66万个，年均增长34％；其中社会团体与基金会合计14.2万个，基金会1300多家；民办非企12.4万个，年均增长23％。[2]在社会的各个领域都发挥的了前所未有的作用。但与社会发展相比，还远未能满足社会各种群体、和各种利益集团的需要；而且与国外相比，我国的非政府组织总量、质量、作用等方面还有很大的差距，且发展不平衡，速度较慢，国际化程度不高。总体上仍处于发展初级阶段。主要和突出问题如下：
（一）非政府组织发展的数量和规模不平衡
从绝对数量和组织规模上看，我国地方非政府组织不仅远少于发达国家，而且与一些发展中国家相比差距也较大。如中国每万人拥有非政府组织数量仅2.1个，这些年虽然一些地方开始重视非政府组织的发展和培育工作。但相对于我国市场经济的发展进程，非政府组织无论在规模上还是在结构上，都远不能满足需要。而且，我国目前现有的非政府组织大多分布在东部沿海一带和大中城市中，而广人的内地和乡镇仍是社会组织的稀疏地带，非政府组织力量比较弱小。发展呈现出严重的不平衡。
（二）非政府组织发展自我发展能力比较低下
随着市场经济的发展和行政改革的深化，越来越突显出非政府组织的重要性，但就非政府组织自身的发展来看，明显显示出缺乏独立的意识，自主治理能力孱弱，自我发展能力的不足。特别是很多从政府分离出来的非政府组织自我生存能力、动员社会资源、政治资源、国际资源、志愿者资源等多种资源能力、实现自己宗旨、内部管理、创新、竞争、对市场经济运作规律把握、在市场经济中独立运作、可持续发展等能力十分低下，长此以往，严重影响了非政府组织的生存和发展。第一，在组织制度方面，一些新成立的地方非政府组织缺乏完善的组织和制度。有的组织涣散，无人过问，使工作陷于停顿。当前，我国民间组织的内部管理大都较不完善，一些草根组织更是采用家庭模式对NGO进行管理。
第二，在使命确立与战略规划管理方面，地方非政府组织有些是名存实亡的，它们较少开展活动，没有可持续发展规划、竞争思想和经营意识。根据清华大学NGO研究所以青岛为基地开展的一项针对民间组织及其管理体制的实证调研，在社团生存状况评价力方面，有超过20%的社团认为其服务能力有一半或更多被闲置。[3]困难的最主要原因在于找不到自身的功能定位。
第三，在组织的决策方式方面，非政府组织多半在运作中采取因循守旧的工作方式，它们往往依附于某个政府部门，行政化倾向较为明显。有调查显示，地方非政府组织中有46.6%的组织由理事会或全体会议决定其战略决策和活动计划；10.7%的组织无正式决策机构；17.8%的组织由两个以上的负责人协商决定；18.9%的组织由负责人个人决定。这些数据表明，有近一半的非政府组织无正式决策机构。许多非政府组织缺少民主决策机制和制度保证。
第四，在项目组织管理和财务管理方面，有的非政府组织活动开展、经费来源、公民参与等都非常好，但内部财务管理制度上，一半以上的非政府组织通过内部审计或不通过审计作定期的财务报告，只有14.7%的非政府组字组织通过注册会计师等外部审计进行规范的年度财务报告，而10.5%的非政府组织没有年度财务报告制度。甚至财务混乱，成为个别人从中牟利的手段。
第五，在人力资源方面，我国非政府组织普遍存在人员总体规模很少，流动性大、数量偏少、专业性差、管理松散、人员素质偏低、专业人员比重少，结构不尽合理，特别是有创新能力的人才不足、人力资源状况低下问题。有数据显示，我国有近二分之一的非政府组织的主要管理干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的审核和批准。这必然造成地方非政府组织积极性、主动性、创造性的缺乏以及效率的低下。
第六，在资金来源面，非政府组织发展资金不足己成为制约从中央到地方非政府组织进一步发展的屏障。资金是非政府组织开展工作的基础，经费缺乏是全球非政府组织普遍存在的问题，在我国则显得更为突出。调查显示，有41. 4%的第三部门表示当前组织面临的问题是缺乏资金。一些组织甚至表示处在严重资金不足的状态，无法开展正常的活动，其中不少组织已处在名存实亡的“休眠状态”。
（三）非政府组织特征表现得不充分
第一，在民间性方面，从全国来看，非政府组织具有独立性缺乏，过分依赖政府，官办色彩明显的特点。在政府与企业、市场、社会之间的关系中，成了政府一个新的管理层次，甚至成了政府精兵简政的缓冲区。这些组织不仅在资金来源上主要依靠各级政府提供的财政拨款和补贴经费，而且其负责人也多为政府的前任官员。因此，它在观念、组织职能、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用，变相地行使着政府的职能。
第二，在非营利性方面，非政府组织的定位却十分模糊，甚至错位。有的背离了社会团体非营利性的基本特征，成为个人或小集体谋取经济利益的经济组织；更有甚者，有些地方政府监管部门把所监管的非政府组织当作创收工具，把原来机关的一些无偿服务变为有偿服务交给这些组织，以收取费用。
第三，在志愿性方面，非政府组织具有志愿组织性质，而目前许多地方非政府组织却常常表现为非志愿性。这是因为多数非政府组织是由政府发起成立的，以协助政府管理。
第四，在社会公信方面，我国非政府组织则表现为公益精神不足，普遍缺乏公关意识。在公共服务由政府垄断的情况下，政府创办的自上而下非政府组织享受着政府提供的各种现成资源，执行政府交办的任务，常常依赖体制资源，只在组织影响范围内活动；公众无法了解组织的性质、活动等，使其缺少社会舆论支持、不被大多数决策者、商业和传媒所认识，自然谈不上思想上的支持与行动上的参与。
第五，在职能作用的发挥方面，目前，地方非政府组织承接政府转型转移出的协调作用非常有限，执行政府部分监督职能的却比较多，这也决定了在其发生领域、活动范围与政府让度出来的空间密切相关。非政府组织对公共政策的影响很小，非政府组织的桥梁和中介作用没有得到充分体现。
（四）非政府组织的国际化程度不高
近20多年里.全球化过程对国内和国际层次上的公民社会和非政府组织都产生了影响。其中最典型的表现就是非政府组织国际化的程度越来越高，大量跨国非政府组织开始关注国际性的社会事务。然而 ,我国具有国际影响力的非政府组织非常少。地方根本没有；我们的非政府组织在响应国际社会方面也往往十分欠缺。更主要的是，我们的非政府组织基本上缺乏全球化、国际化意识，参与国际性公民社会活动多半是响应性的参与，在国际舞台上缺乏主动性。[4]这些限制了我国非政府组织的发展；非政府组织国际交流水平不高。调查表明，我国约70%的非政府组织没有与任何国外类似组织联系过，开放的程度极为有限。
二、培育与发展地方非政府组织的对策
法律规范，政府监管，组织擅治，行业自律，社会监督，公众选择，优胜劣汰是非政府组织健康发展的整个过程。按照这一原则，地方政府应充分认识非政府组织在社会、经济领域里的重要作用，积极培育非政府组织，并为其发展创造有利环境是十分必要的。
（一）尽快建立完善与地方非政府组织相关的法规，为非政府组织的健康发展创造良好的法律政策保障环境
政府作为公共管理的重要主体,基于资源优势和权力优势,必然在许多方面处于主导地位,政府有责任为非政府的发展和规范创造良好的法律政策环境, 为非政府组织的发展提供基本的法律规则和保障，改变当前政府职能转变无法可依和无章可循的混乱局面。彻底扭转把非政府组织当作行政机关或事业单位来管理的传统做法，变政府依靠权力管理为通过法律来规范，推进包括事业单位体制改革、社团管理体制改革在内的非政府组织管理制度改革，使非政府组织的运行和管理尽快走上法制化轨道。
第一，用法律形式明确以上各类非政府组织的性质、职能、宗旨、地位、权利、义务、组织形式、活动的范围、经费来源等。从法律制度上保证非政府组织领导体制、人事制度和机构设置的独立性，从机构形式和组织制度上，摆脱非政府组织与政府部门的从属关系和在人、财、物方面的利益关系上，割断政府和其所属非政府组织的“脐带”，实现真正的脱钩，定位到产权清晰、权责明确、自我发展、自我约束上来，成为完全独立的社会组织。
第二，明确非政府组织成立的必备条件、登记制度及程序，资本构成。改变我国现行法规中带有的控制、限制的基调和繁琐的手续规定及其制度性框架。将多数非政府组织纳入国家法律的制度体系并对其进行有效的规范化的管理。这样国外非政府组织就可进入我国的管理平台，促进其同我国非政府组织公平竞争，共同发展。
第三，根据不同类型的非政府组织的性质不同，功能不同，内部结构也不相同，需要不同的法律规范，对各种非政府组织加以法律上的分类并定义和区分不同分类的法规，制定不同的法律规范。在这个问题上，国外的社会中介组织建设已有不少?的实践，值得我们借鉴。
第四，明确、具体的规定各类非政府组织的监督管理制度。包括理事会制度、准入和退出制度，社会监督评估制度、财务审计公开制度、社会报告制度、竞争制度、激励制度、问责制度、法律追惩制度等。
第五，明确以上各类非政府组织的行为准则。即遵守国家法律、法规、规章的规定，遵守职业道德，遵循自愿、公平、诚实信用的竞争规则。非政府组织的生存发展，在于它的公正性与权威性，每个非政府组织都必须以公平公正、优质服务为宗旨。
第六，依法确立统一的非政府组织监管部门，明确政府在管理非政府组织中的权利和义务，划定政府部门管理失责的法律责任，制定细化的法律条款明确其行政处罚权及限度、第七，明确规定接受非政府服务者的权利，如：除法律、法规外，任何部门不得限其选择服务权利。
（二）建立起一套有利于非政府组织发展的科学化、规范化的管理体系，为非政府组织发展构造宽松、良好发展环境
纵观世界各国政府对非政府组织的态度及其法规政策体系，一个共同的趋势，是从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”管理，从“静态”管理逐步转向“动态”管理，从“单一”管理逐步转向“分类”管理，从直接管理转变为放开限制，在简化和放松对非政府组织登记注册时的必要手续的同时，加强对其组织运作的动态过程和在各个领域的活动监督管理。
第一、统一的登记和注销管理机制。首先，要撤消严格而繁琐的审批手续，实行便捷的申请登记制度。允许非政府组织自由的成立和以合法的方式在社会中自由的活动，也就是从重视“入口”管理转向重视“过程”的监督。其次，对非政府组织注销登记管理就是非政府组织严重违反有关法律规定，政府要及时注销该非政府组织，防止产生严重的欺诈行为，保护被服务者的利益。第三，提高非政府组织登记管理机关人员的业务水平。
第二、建立信息透明机制。地方政府要公开、无歧视地及时公开发布引导非政府组织发展的信息，其中包括:随着政府机构改革，转变职能，社会上需要哪些方面的非政府组织来承担政府释放的职能，非政府组织的服务对象，企业、社会各层而主体需要哪些服务项目。将政府对非政府组织的管理职能社会化与公开化。
第三、分类管理机制。对非政府组织实行分类指导、分级管理。即分门别类、区别对待，属人管辖与属地管辖相结合。从组织规模、活动范围、社会影响、制度规范程度几方面来看，非政府组织之间的差异很大，非政府组织管理部门以充分掌握的非政府组织发展状况为依据，对现有非政府组织进行分类、分级，根据组织的不同性质分别制定管理措施，进行管理。
第四、建立竞争机制，规范竞争行为，禁止各类非政府组织的不正当竞争行为，防止各种非公平、非公正因素的介入；指导非政府组织坚持正确的发展方向，搞好内部管理制度建设。督促非政府组织遵守政府的相关政策法规；在符合政策的前提下，鼓励其公平合理地开展竞争，严格查处违规违法行为。
第五、实行问责、绩效评估机制。所谓问责，就是指个人或组织对其使用的资源的流向及其效用的交待。就是非政府组织要公开在媒体公布非政府的资源去向、资源使用的效果的报告，并对需要者提供详细的问责资料；建立对非政府组织进行全方位、公正、公开的绩效评估机制，做到认真、公正、有效的评估。确定评估的主体由政府主管部门、独立的评估机构和非政府组织所涉及的各方代表、民意调查机构组成。确定评估应遵循的原则，确定评估的内容和指标等。
第六、惩戒机制。对违反法律、法规的惩戒制度如违反登记条例、竞争制度、价格制度、出现欺诈行为的惩戒，在当前非政府组织的管理中，多一点追惩，对于促进非政府组织的发展是十分必要的。详细规定惩罚的相关制度，如制定分类、分级的惩戒标准。制定包括：注销、降低资质、罚款、警告、记过、按标准限期整改等等惩戒措施。并认真执行，使违纪违规者得到应有的惩处。第七、激励机制。（1）税收激励：目前急需扩大优惠税种，不仅包括所得税，更应将公益捐赠非常重要的遗产税等包括其中；扩大税收优惠对象，将存在于各个领域的非政府组织作为一个系统全部纳入法规体系；（2）资金激励：财政部门应在年度预算中专门划拨“非政府组织扶持款”，实行专款专用。政府对有突出贡献的非政府组织，要给予低息贷款，差额部分由政府补贴。工商、税务部门应给予大力支持。（3）人才激励：鼓励人才到非政府组织工作，推进非政府组织人员的职业化。加强非政府组织工作人员编制的规范化，尤其是实现与事业编制和行政机关编制相分离，加紧制定非政府组织成员在职称、工资、福利、户口、人事机构编制、档案管理等方面的配套政策；建设非政府组织的社会保障体系，制定相应的统一的保障标准；为非政府组织的工作人员提供社会保险、医疗保险、房屋公积金、退休养老、失业保险等等方面的社会保障，以改善从业人员的工作和生活条件，使其无后顾之忧。
第八、人才引进培训教育管理机制。提高非政府组织的整体素质的比如：积极大胆地引进国内外各类专业人才，主要是长期从事有关工作的专家和技术人员、归国留学；政府有关部门要加强人员培训方面的工作力度，并鼓励非政府组织自身从事培训活动，以尽快提高从业人员素质；加快人才培养步伐。挖掘现有教育资源，依托各类社会教育机构，培养人才。
（三）建立公共服务社会化机制，为政府组织发挥公共服务职能创造发展空间
在建设“公共服务型政府”的目标指导下，政府公共服务方式的创新、公共服务社会化是必然的趋势，建立公共服务社会化机制，政府公共服务分权化，公共服务供给主体多元化，政府把越来越多的职责转移给非政府组织，非政府组织就可以大胆进入公共服务领域和开展各种服务活动，发挥职能作用，企业和公众在生活中必将越来越多的享受到非政府组织所提供的公共产品和服务，更多的市场主体将参与到非政府组织的活动中，这无疑对非政府组织增强其实力起着巨大的推动作用。政府鼓励和支持非政府组织发挥其优势提供各种公共服务。将有助于非政府组织之间竞争格局的形成，从而促使组织努力提升自己的能力，加快自身的发展。具体应当做到的是：
第一，地方政府向非政府组织购买服务，地方政府通过竞争性政府采购招标，以委托合同方式作为服务的契约和承诺。无论官办机构还是民办机构，平等竞争，择优资助。这样可以提高政府资金利用的效率，这也有利于提高社会服务组织的素质，非政府组织在争取资金的竞争中优胜劣汰，将促使它们千方百计提高自己的管理水平。
第二，地方政府要与非政府组织在各类社会经济发展项目中进行协作。特别支持是全国性非政府组织项目在地方的实施。利用国内外非政府组织的资金、技术、管理、智力等资源，发挥其独特优势，与之合作共处，共同致力于中国经济发展、环境保护、社会保障、文化建设。
第三，地方政府要在决策过程中导入民间机制，为非政府组织积极参与政府的政策和计划的制定过程，同政府展开对话，监督和评估政府行为、在国际民间对外交们中发挥最作用创造条件。各类非政府组织代表着不同行业，不同方面的群体，可以向政府反映他们的意愿、要求和建议。
（四）引导非政府组织建立自律机制，提高非政府组织的自治能力
自律是健全非政府组织健康发展的机制不可缺少的环节。从规范的意义上说，非政府性和自治性本来就是非政府组织的基本特点。但是，现阶段中国的非政府组织很多从政府部门脱胎而来，或与政府有着亲近的血缘关系或有直接的隶属关系，导致许多非政府组织具有明显的官方色彩，自治化的水平很低。因此，加快非政府组织的培育和发展，加快非政府组织的自治化进程，关键在于政府管理部门的引导。具体体现为：
第一，依法建立健全各项规章制度，要想提高非政府组织的机构和人员能力，非政府组织必须借鉴现代化的管理思想和方法，制定并实施行业道德规范、员工行为准则、收费标准、处罚条例、损害赔偿制度等.规范中介组织日常行为。
第二，明确与坚持非政府组织的使命，即组织的成立是基于成员共同的信念或理想，而不是为了追求个人的名利，地方非政府组织应该通过合法化的努力在公民中建立起“它们所从事的活动是公益性的活动”这样的信念，从而获得公众的支持和必要的社会资源。
第三，组织建立一个完善的治理结构，通过健全理事会制度、民主机制、参与机制，从制度上确保组织的自律。还可实行会员代表大会制度，发挥好各专业委员会的作用，从体制上强化其自律意识。科学的民主管理机制，当前，重点要把发展农村中介服务组织作为深化农村改革、加快农村经济发展的重大举措，同时又要坚持按经济规律办事，充分尊重农民的意愿，坚持群众自愿和民主管理。按照“民办、民有、民受益”的原则，合作组织成员享有平等的选举权、参与决策权和监督权，实行民主决策、民主管理和民主监督。
第四，构建自我评估机制度。这是一项非政府组织自律十分重要的工作，在这方面，我国已从2002年开始，引入中国的非政府组织机构自我评估项目(OCA)，为我国非政府组织自我评估机制的构建踏出了可贵的第一步。
第五，建立非政府组织独立的财务制度，健全严格的财务制度尤其重要。政府、事业单位、企业的财务制度均不完全适用于非政府组织，建立独立财会体制是非政府组织实现其持续良性发展的前提。
第六，健全非政府组织从业人员行业准入机制，从业人员实行执业资格制度及参加国家和省设定的资格考试。这是因为我国非政府组织机构普遍存在专职工作人员的素质不高的现象。由于传统的思想观念，不少人认为非政府组织专职工作人员就是从事一些具体的事务性工作，什么人都能干。实际上，非政府组织机构不但专业性强，而且社会联系广泛。因此，要求的专职工作人员不仅应当具有较高的文化水平，熟悉业务，而且要精明强干，具有组织领导才能与人际交往和公关能力。
第七，完善非政府组织外部的监督机制。当务之急是建立和规范包括独立的评估机构、公正客观的媒体监督态度、畅通的公众监督渠道和实效性的政府监督在内的一整套外部监督体系，以便帮助非政府组织尽快树立广泛、牢固的社会公信度。 同时注意发挥非政府组织间的协会作用.把分散的非政府组织联合起来。实行自我管理、自我监督，通过联合自律以防不正当竞争。
注释：
[1]王名.中国非政府公共部门——清华发展研究报告2003[M].北京：清华大学出版社，2004
[2]陈向阳.非政府组织在中国的现状及挑战[N].中国经济时报，2005—05—26
[3]王名，陶传进.中国民间组织的现状与相关政策建议.中国行政管理[J].2004年（1）
[4]何云峰，马凯.当前我国非政府组织发展面临的主要问题.上海师范大学学报〔哲学社会科学版)[J] 2004（3）