摘 要：社区治理要求权力主体的多元化，政府与民间组织等权力主体之间存在着相互的依赖关系，必须彼此交换资源、合作互动、持续协调才能有效推动社区发展。而目前政府与民间组织在社区治理中的关系尚未理顺，政府职能转变进程的滞缓和民间组织自身能力的薄弱直接影响了社区治理的成效。要改变现状，政府需要逐步从社区治理中的越位领域退出来，寻找政府行政权力与民间组织自治权力的平衡点，同时采取积极有效措施加快培育发展民间组织，使之有能力以主体姿态参与社区治理，并与之持续互动、协调合作。
治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。治理理论强调公共权力的多元性、政府能力的有限性和各类主体的相互依赖性。因此，社区治理的目标就是通过多元权力对社区公共事务的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上整合社区资源，满足居民需求，维护公共利益，推动社区发展。政府只是社区治理的主体之一，只有与其他主体持续互动、协调合作，才能有效促进社区建设。
一、民间组织――社区治理的重要主体
作为社区治理的多元主体之一，民间组织由于具有民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性等特征，因此相比较于政府而言，在一些方面的优势是十分明显的：
（一）协调利益，化解矛盾，维持社区的安定有序
在社会转型期，各阶层利益不断重组与分配，各种社会矛盾错综复杂。社区作为各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益关系的交汇点，对各类矛盾反映比较敏感。如果这些矛盾不能通过合理、合法的渠道释放，就会逐渐积累形成社会冲突，引起社会动荡。民间组织是政府与社区居民的桥梁和纽带，能起到信息沟通的作用。一方面，民间组织通过及时、如实地反映和表达居民利益诉求，来影响社区公共事务的决策，提高社区公共事务决策的正确性和可行性，减少矛盾的发生；另一方面，民间组织能够通过非正式的渠道，对社区利益主体之间已产生的矛盾加以协调，从而使矛盾得以缓冲和化解。
（二）扩大公民有序参与，推进社区民主建设
民间组织尤其是社区居民自主、自发、自愿成立的社区民间组织，本身就是基层民主政治建设的产物，其存在的根本目的就是为社区居民提供互助、自治的组织方式和参与公共决策、参与社区发展的渠道，提高居民参与公共决策和社区事务的积极性，培养民主的生活方式。可以说，一种社区民间组织就是社区居民参与基层民主政治建设的一种形式。它是完善社区居民依法自治，进而推进社区民主政治建设最具可行性的、最为有效的组织方式。[1]
（三）满足居民多元化需求，促进社区服务向专业化发展
市场经济条件下，一些企业不愿承担、政府又难以承担的社区服务需求，常常成为困扰居民的难题，比如为社区中的老年人、青少年、妇女等特殊群体提供的各类公益性服务，因缺少有效的社会对接机制，现有的资源得不到利用，潜在的资源得不到挖掘，居民对这些服务的需求得不到满足。而具有公益性、志愿性、非营利性等优势的民间组织恰恰是承接这类无偿或低偿服务项目合适载体，它可以把政府发展社区服务的规划、驻社区单位对社区服务的支持、社区居民的公益心等，转化为社区公益行为，满足社区居民多元化需求，优化社区服务。
（四）塑造社区文化，推动社区精神文明建设
社区居民的文明素质是和谐社区的一个重要标志和基础，团结互助又是居民文明素质的一项重要指标，而民间组织恰恰是社会交融的“黏合剂”。在政治性团结和自然性团结的强度衰减的情况下，民间组织的发展利于建构“社会性团结”作为补充，增强社区居民之间的凝聚力。一方面，民间组织通过动员组织志愿者、义工参与，促使人们关怀社会、奉献爱心，从而潜移默化地培育公益意识，建立公共道德；另一方面，民间组织通过组织丰富多彩的活动，满足广大社区居民的精神需求，传播先进文化，弘扬传统美德，倡导健康、文明、科学的生活方式，创造健康向上、文明和谐的社区文化氛围，推动社区精神文明建设。社区是民间组织发挥作用的合适空间，然而目前政府与民间组织在社区治理中的关系尚未理顺，制约了民间组织主体作用的发挥。如何使政府与民间组织协调好相互关系、和谐运作，直接影响到社区治理的效果。
二、政府与民间组织在社区治理中的关系现状及原因分析
（一）政府在社区治理中的权力地位优势明显，而民间组织的权力空间不足以街道办事处和居委会的关系为例：新一轮社区制改革的一个明显特征是国家权力重心下移，街道办事处在基层政权建设的行政改革过程中, 获得了监督检查权、综合协调权、属地管理权、部分人事建议权等等，行政地位不断加强；而另一方面居委会的自治角色依然难以界定，在现实生活中，居委会好像首先是一个行政性组织，其次才是一个居民自治组织，“官民二重性”成为居委会的组织特征。居委会的主导力量仍然来自于政府，关键性的财政资源和决策资源依然掌握在街道手里，居委会在经济上和组织运行上仍然无法摆脱对政府的依赖，居委会的自治性受到了一定程度的抑制。可以说，社区治理的手段仍以政府及其派出机构对社区公共事务实行单一向度的垄断性、行政性方式为主，多元互动的社区治理网络远没有形成。
政府在社区治理的各主体中之所以占据强势地位，其原因主要有两点：一方面是由于民间组织自身发展不成熟，难以承接好政府剥离的部分社区管理职能。我国民间组织发展尚处在初级阶段，普遍存在人才缺乏、经费紧张、专业性不强、层次不高、内部管理不规范等一些问题（如目前不少社区存在的业委会滥用权力和腐败现象），有的民间组织甚至还存在危及基层社会的不稳定因素，这就使政府无法向这些民间组织转移职能；另一方面，政府一些行政部门由于长期既得利益的驱使，难以割舍已有的职能。政府部门拥有对社会资源进行垄断性分配的权力，权力部门化不但阻碍政府职能向外转移，甚至还可能出现截留权力、扩张权力的现象，从而挤压了民间组织的权力空间，使社会自身的活力得不到有力释放。
（二）民间组织对政府部门存在较强的依赖关系
由于民间组织的官方认可、获取政策扶持和资金支持的能力从一开始就决定了民间组织建构自身发展空间的大小，因此，从属或“挂靠”于某个政府权力机关，是不少民间组织起步时的共同特点。即使做不到这一点，至少也要寻求与权力中枢有直接联系的个人（包括退休官员或官员亲属等）的参与和支持。因此，我国一些所谓的“民间组织”其实是政府组建的民间组织或半官方的民间组织，对政府部门不可避免地存在较强的依赖关系，比如运作网络的依赖、资金的依赖、公众信任度的依赖等等。在这样一种依赖关系中，民间组织往往容易丧失民间性、独立性、自治性，逐渐演变为一种准政府组织，失去自身活力和在社区治理中的优势。
（三）政府在民间组织管理方面的两种偏向
目前，政府相关部门对民间组织的态度有两种倾向：一种是认为民间组织带有很多不稳定因素，必须保持高度警惕，提高准入门槛。目前我国对民间组织的成立采取的是双重管理体制，这种管理体制除了申请手续繁复，审批条件苛刻外，还使得相当数量的民间组织由于找不到合适的“业务主管单位”而无法获得“准生证”。有的不得不改头换面，以工商登记的形式寻求合法注册，以营利性企业的名义开展非营利性的慈善事业和公益活动。而工商注册必须按企业的标准纳税，这就加重了运作成本，严重打击了民间组织的积极性，不得不关门歇业。还有的民间组织由于找不到合适的“业务主管单位”，不能合法登记注册，就只能成为“黑人黑户”，反而不利于管理。1998年国务院修订了《社会团体登记管理条例》，但并未涉及“双重管理体制”，民间组织准入门槛偏高的问题依然存在。另外，同一区域内不得成立业务范围相同相似的民间组织的限制性规定，使民间组织从成立之初就缺少竞争对手，缺乏活力。民办非企业单位不得设立分支机构、社会团体不得设立地域性的分支机构、个人设立基金会要寻找业务主管单位等规定，也限制了民间组织的进一步发展壮大。
另一种倾向是认为民间组织“小鱼不起浪”，对民间组织重视不够。相关职能部门对民间组织管理仍停留在登记备案的被动管理层面，投入的管理力量不足，而且工作思路单一、手段缺乏，对于民间组织的具体活动无法掌握，跟不上民间组织的发展形势。尤其是“草根”性的民间组织尚未纳入规范管理轨道，仅在社区内有一个备案，法律地位不明确，职能定位不清，其发展基本上取决于基层政府及其派出机构的态度，处于自生自灭的状态。
三、政府与民间组织在社区治理中的关系协调
（一）培育发展民间组织
民间组织的发展壮大关键需要政府的培育与扶持，政府对民间组织要从控制型管理转向培育型管理。
1、为民间组织创造良好的制度环境
（1）完善法律法规
当政府和民间组织之间建立了特定的关系时，就需要一套法律制度为民间组织及其与政府的互动建立一个框架。目前，我国相关立法工作明显滞后于民间组织的发展，只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等几部法规，急待从法律层面加以完善。要从法律上对我国民间组织的性质、地位、职能、权利、行为准则、社会责任以及活动的范围做出规定，保护民间组织的合法权益，为民间组织的发展创造一个良好的法制环境，确保民间组织有法可依，同时也对民间组织进行规范，对其行使的社会公权力加以约束。另外，需要特别提出的是，应从立法上为公众参与和志愿者行为提供依据。
（2）给予政策倾斜
政府要通过政策倾斜措施突出培育发展公益性、救助性、维权性、协调性的民间组织，重点支持为社区老年人、妇女、儿童、残疾人、下岗失业人员等特殊群体服务的民间组织。
（3）建立制度和机制
政府要通过制度措施为民间组织开辟参与社区事务的渠道，建立民间组织参与基层民主建设的机制，形成民间组织发展与推进和谐社区建设、促进居民自治良性互动的格局。同时，政府要建立民间捐赠和筹款的自我循环机制，这是民间组织可持续发展和自力更生的关键所在。此外，政府要指导民间组织建立健全以章程为核心的各项规章制度，并完善档案管理，促进民间组织规范发展。
2、推动民间组织的能力建设
（1）从“官办”到“民办”
民间组织的发展壮大应该是政府扶助下的、以民间组织为主体的自我成长过程。它不是造就一个政府管理职能的代理者或准政府组织，而是要使民间组织保持自身的自治性与相对独立性，坚持民间化方向，做到负责人由群众选举产生，活动由自己决定，事务由自己管理。
（2）人才培训
民间组织的专业人才建设是关系到民间组织长期稳定发展的一个突出问题。现在，不少高校已设立了社会工作系，专业化、职业化的社工队伍正日益庞大，他们应成为民间组织的主力军。同时，政府应通过法律法规对志愿者行为的鼓励，进一步加强社区志愿者队伍建设，为民间组织提供更多、更好的人才。政府还可以考虑通过与高校合作开设培训班的形式，对民间组织的工作人员进行培训（如：对业委会成员进行培训），提高他们的政策理论水平、法律意识、工作能力和专业化水平，及时发现民间组织存在的问题并宣传推广成功经验，让知识和信息成为民间组织发展的内在动力，使民间组织成为学习型组织，在建设和谐社区中发挥更大的作用。
（3）资金支持
资金缺乏是民间组织的共性问题，因此通过财政手段扶持民间组织发展是较有力度的途径。要尽快建立政府对民间组织的资助机制，将这块经费列入政府预算。政府对民间组织的资金支持可以采取多样化的形式，例如可以将一部分原来由政府承担，但是民间组织也有能力承担的职能以“政府采购”的形式，支付一定费用由民间组织承担；或者可以考虑划拨一部分经费，与高校合作开设培训班，解决民间组织缺乏培训资金的问题。
（二）监督规范民间组织
培育发展和监督管理并重，这是我国民间组织管理工作的基本方针。
1、建立有效的监督机制
监督机制就其内容来说，一是财务监督，即确保民间组织的非营利性，同时对于民间组织过高的收费要加以限制；二是业务监督，即确保民间组织在自己的宗旨范围内运行，对于不宜民间组织从事的领域严格加以禁止；三是内部监督，即确保民间组织内部运作依据民主程序运行。
2、建立民间组织诚信制度
以诚信为目标，建立以诚信教育、信息披露、社会评估和分类监管为主要内容的民间组织诚信制度，通过民间组织诚信建设体系信息平台或新闻媒体加强对民间组织的社会监督。同时，逐步建立民间组织诚信评估指标体系，通过诚信评估机构对民间组织是否保持非营利性和公益性、是否在登记注册的业务范围内活动、活动是否具有合法性等进行评估，并根据评估的结果采取相应的奖惩措施，从而促进民间组织的“优胜劣汰”，正确引导政府拨款和社会捐赠。
当然，民间组织的发展壮大，除了需要政府承担起支持者和规范者的角色外，还需要民间组织严格自律并不断探索和完善适合自身发展规律的体制机制和活动模式，比如：完善内部财务制度和决策程序、努力保持自身的自治性等。
（三）确定政府与民间组织在社区治理中的权力边界
应建立规范的政府行政权力退出机制，使政府逐步从社区治理中的越位领域退出来，寻找政府行政权力与民间组织自治权力的平衡点和边界。
1、明确分工，合理定位
政府和民间组织属于不同性质的组织，社区治理的手段不同，所发挥的作用也不同，因此要根据组织性质进行明确的分工。政府拥有超越于社会之上的国家强制力和行政组织资源，在社区治理中主要掌握国家有关方针政策的宣传权、社区建设规划权、社区秩序管理权与协调权、社区发展重大事务决策权以及对社区组织的监督权。[2]政府在社区治理中的角色定位应是适当的指导、监管、控制、协调和服务，同时支持和培育民间组织等社会组织，充分发挥其在社区治理中的积极作用，并对这些组织的运行过程实施有效的监控和评估，最大限度地保护公众利益，维护社会公平与公正；而民间组织由于具有民间性、公益性、志愿性等特点，因此在社区治理中主要掌握居民活动的组织权、公益事业的决策管理权等，其职能主要是及时了解并向政府如实反映社区居民的需求、充分动员和开发社区内资源为社区居民谋利益、提供专业化的社区服务、通过民间途径协调公众利益、推动社区民主自治、丰富社区文化等，以弥补政府功能不足。
2、协同治理，良性互动
政府与民间组织在社区治理中的权力边界是动态的，这个“边界”不是将二者权力绝对分开，而只是职责和功能上的相对明确。事实上，在社区治理的实践中很难划清彼此的权力边界，经常会出现政府与民间组织职能分工交叉的领域，尤其是在目前民间组织能力薄弱、运行不规范的情况下更是如此。这就需要政府与民间组织协调合作，共同承担起社区治理的责任。政府应在避免随意扩大自身职能范围而挤压民间组织权力空间的同时，指导、支持和配合民间组织开展社区文化、社区治安、社区卫生等方面的工作，真正实现社区公共管理和公共服务主体的多元化，释放民间组织参与社区治理的能量，强化社区自治组织的基本功能。
社会组织健全是构建和谐社会的基本内容。社区治理要想达到善治的目标，政府首先要注意自身的正确定位，然后通过引导、提升民间组织的作用，授权或赋予一定的角色，将专业管理、协调管理和居民自治管理相结合来积极扶持民间组织发展，使之有能力以主体姿态参与社区治理，参与社区公共利益的协调，并与之建立起良性互动的合作关系，形成自上而下与自下而上相结合的权力运行机制，共同推动社区发展。
注释：
[1]《张光霁副厅长在吉林省社区社团管理工作四平现场会上的讲话》，中国民间组织网，2005年4月7日
[2]蔡小慎、潘加军，《转型期我国城市社区治理中的分权问题探讨》，社会主义研究，2005年第二期
参考文献：
1、王名，《民间组织通论》，时事出版社，2004
2、齐炳文，《民间组织：管理?建设?发展》，山东大学出版社，2000
3、民政部法规办公室，《中华人民共和国民间组织管理法律法规全书》，中国民主法制出版社，2003
4、谢玲丽，《NGO在中国：2002年民间组织发展与管理上海国际研讨会论文集》，上海社会科学院出版社，2003
5、王思斌，组织管理与民间组织的发展，中国妇女出版社，2003
6、吴锦良，《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社，2001年7月第一版
7、王思斌，《城市社区建设中的中介组织培育》，北京行政学院学报，2001年第一期
8、岳颂东，《市场经济条件下的社团组织》，中国青年科技，1999年第三期
9、卜万红，《是走向社区自治还是建立社区治理结构》，改革与发展，2004年6月