尽管利害关系重大和受影响的利益相关者数量众多，世贸组织会议却很少具有易于识别的民主决策的特征。世界贸易组织本身不过是各国政府的一个集会，后者聚集在一起通过谈判达成经济贸易协议。没有主权性权力或权威的运用；只有为了实现参与者认识到的优势互补而进行合作的压力。如果作出了任何重要的决定，他们将是通过谈判而不是投票达成的。讨论将是高度技术性的，某些人会对讨论的细节感到强烈的兴趣，但对于大多数普通公民来说则是难以理解的。可以想见部长们将例行公事然后打道回府。
世界各地的公民行动起来了。大约有1300个致力于促进他们所理解的公共利益的团体聚集在西雅图对会议提出问题，进行抗议，并提出要求。到使用催泪瓦斯清场前为止，美国公众和世界各地观众亲眼目睹了许多国际行动者多年来所承认的一种现实，这就是非政府组织已经变成了国际治理的参与者。
当然，无论是全球化还是某种形式的国际治理，或者是为非政府组织所支持的某种跨国公民社会的出现，都不是全新的现象。全球化（可以理解为跨越国际边界的相互依存网络的密集化，与之相伴随的是信息、观念、资金、商品和人员日益迅速和廉价的跨国流动）数个世纪以来一直在增强。非政府组织和公民社会的各种联盟多年来在国际治理和政策制定中也一直很活跃。例如反奴隶制和妇女权利提倡者数十年来已经建立了国际性非政府组织联盟以影响各国和国际性政策。
真正新的是，公民社会行动者在一系列问题上所发起的国际倡议近年来在数量、活动和能见度方面的激增，这至少部分地同通讯、交通和生产的全球化迅速扩张相关联。的确，加速的全球化明显地同全球公民社会团体的兴旺相一致。旨在解决社会问题的能干的和生性自愿的社团越来越多地出现在亚洲、非洲和拉丁美洲等发展中国家以及东欧和前苏联等转轨国家。出现了各种公民结社以解决地方性问题，提供各种必要的服务，要求更好的政府，同其它国家志同道合的社团结成联盟，以及重塑新兴的国际治理等。
一个重要的问题是，在国内和国际水平上公民社会的兴旺是否同全球化只是巧合或者是否全球化过程中有某种东西刺激了这些社团的兴起。一个同等重要的问题是，这些社团对全球化过程所产生的能够预期到的影响。他们是否倾向于通过消除国家边界并在共同的意识形态承诺之下将人们团结起来加速全球化？或者他们将通过允许那些感受到全球化过程压力的人建立可以用来抵挡全球趋向的新的飞地来阻挠全球化？第三个问题是能否预期到这些组织对国内和国际治理质量所产生的影响。这些组织是否将增加民主的责任感和使政府对民众的意愿更具有回应性，并能帮助公民应付公司行动者日益增长的实力？或者他们将变成那些资助非政府组织的社会活动家和援助组织以及支持他们的基金会的代理人，帮助他们实现特有的目标？
本文试图解释一个新的经济、文化和政治行动者新阶层即公民社会组织是如何受到全球化过程影响的以及他们是如何影响全球化过程的，以及他们对国家和国际层级上治理质量的影响。我们认为全球化过程有助于促进许多国家特别是国际舞台上非政府组织数量和影响的增加。我们也简单地考察了国内和国际非政府组织作为重要的政策制定者的崛起是否增强或削弱了民主的责任感的前景，我们提出了公民社会、政府和企业界在未来的治理问题上互动关系的几种方式。
作为一种多面向过程的全球化
观念、商品和人员跨越地缘政治边界的日益增加的流动创造了密集的相互依存网络，它不仅在物质上（通过将我们带入更加直接的、持久的相互接触）而且在心理上（通过使我们更加自觉地认识到彼此的相似性和差异性以及复杂的相互依存关系）“压缩了世界”。这种“缩小世界的效应”塑造着个人的意识和行动。而且，同样重要的是，它塑造着个人同其它人结合的方式，这种结合是为了从事集体努力以处理他们的生活和环境。它抨击和削弱了某些制度性安排，后者过去在为个人提供身份认同方面曾经作了某些工作并曾对周围的环境做过某些令人满意的集体反应。它为形成可以补充或取代旧机构的新的集体行为过程和机构激发了需求并为个人提供了相应的机会。在这些方面，全球化正在影响着对治理的需求和供应。全球化随着国际政治体制、国际市场经济和交通及通讯技术的变革而强化。苏联的崩溃和冷战的结束激起了新一轮的民主化国际浪潮。先前极权主义的政权至少部分地是通过作为美国或苏联的盟友来维持生存的，苏联的崩溃和冷战的结束使他们突然失去了掩蔽。面对本国公民及其长期被压抑的对民主政权的要求，这些政权突然变得脆弱起来，他们不能再从那些为保证冷战优势而争取他们支持的大国那里获得帮助。由资本和技术的自由流动所驱策的市场国际化在全世界创造了新的财富和乐观主义情绪。但是它却使那些处于经济和社会底层的人即使在经济运转良好时也易受剥削，而当商业周期或经济管理不善损害经济增长时他们的希望则更容易被击碎。人员和信息在全球范围内的迅速流动进一步突出了世界各国人民生活于其中的总的政治和物质条件的不平等，并激起了对更大的政治和经济平等的普遍要求，以及更广泛的经济、政治和道德相互依存感。
这些变革促成了在各个国家以及国际政治经济中国家、市场和公民社会各自角色在天平上的转变。过去，当人们考察国际政治经济时，人们的结论是居主导地位的行动者是主权国家。他们似乎对本国境内所发生的事情负责。跨越国界的国际范围内的事情则是从个个国家之间的相互作用中产生的。然而，过去10年间，在许多国家中，在西方和北方以及东方和南方，市场的实力业已扩大，国家的作用有所减少。向开放的宏观经济的转变已经减少了单个国家掌握自身经济命运的实力。由于经济命运对政权的稳定常常具有重要的影响，国内政府面对国际经济时的脆弱性凸显出来。面对形塑整个世界的强大经济力量，国家不能提供多少保护，出现了一些社会运动来提供某些集体反应。有时这些运动是某些特定的发展中国家的基层运动。而在其它时候，当地基层运动扩展为全国性运动。还有些时候，地方性运动同国际组织结成联盟以帮助他们达成全国性目标或者参与到国际性努力之中。
全球化为许多人提供了以前难以获得的信息和观点，在他们面前展现了形成国际性和世界性意识的可能性。信息和人员日益增多的流动有助于在口味、规范和关切方面形成全球的同质化（“美国化”）。麦当牢的汉堡包在北京和布宜诺斯艾利斯都能吃到，美国语言文化和音乐的输出引起了法国巴黎和新加坡民族文化捍卫者的愤怒反应。与此同时，对外来思想和价值的抨击可能会引起对传统价值和生活方式的狂热捍卫。非政府组织可能会表达并帮助形成世界性和国际性观点，他们也可能表达和捍卫那些疏远全球化观点和文化“输出”的公民的价值和关切。因此，非政府组织可能会表达或促进全球化，他们也可能在一国范围之内或在跨国范围内以某种宗派主义的偏狭方式顽强地抵制全球化（例如好斗的伊斯兰运动）。
作为国际政治经济中新兴的行动者的公民社会和非政府组织
“公民社会”概念有多种界定方式。出于本文的目的，我们集中关注作为一种独立于国家和市场的结社和行动领域的公民社会，在这一领域中公民们可以组织起来追求对于他们个人或集体来说重要的目的。公民社会行动者包括慈善组织、教会、邻里组织、社会俱乐部、公民权利游说团体、家长教师协会、工会、商会和其它许多机构。
可以从几个方面将公民社会行动者同政府和企业界区别开来。政府力求提供公共秩序和公共商品并运用自身权威筹集资金和创造合意的公共条件，企业力求通过自愿交易机制提供私人商品和服务，公民社会行动者则力求通过自身独立的志愿性努力以及通过公民团体对企业界和政府的影响来实现公民的价值和目的。如果说政府是通过合法的强制和税收来动员资源，而企业界是通过资源的交换动员资源的话，那幺公民社会组织则是通过诉诸价值体系和社会目的来动员资源。企业家的价值取向是私人利益，政府的价值取向是公共利益，公民社会行动者则专注于社会中社会集团的利益包括那些在现有社会安排中处于不利地位的团体的利益。
我们主要关注的是公民社会机构，后者通常指的是非政府组织，他们集中于扶贫、人权、环境退化和其它的社会、经济和政治发展问题。这些非政府组织从事一系列活动诸如向穷人提供服务，建立地方自助能力，分析和倡议那些支持弱势群体的政策，或者促进研究和信息分享。一些非政府组织致力于为本组织成员提供服务，其它一些则致力于为组织以外的委托人服务。一些组织主要在国内活动，从事某些项目的工作，这些项目的影响从村一级到全国性政策直至国际场合都可以感受到。
由发展中国家非政府组织发起的某些创举已经扩大到影响国际性政策和项目。孟加拉国的小额贷款运动许诺在发展中经济中培育基层参与，围绕大坝建设的斗争产生了国际政策和决策机构的变革，这种变革的影响已经超越了任何单一的国家或地区。
其它许多非政府组织的国际创举是由工业化国家发起的。近来由一个国际联盟作出的禁止地雷的努力在缔结国际性条约方面不顾许多国家政府的抵制而取得了成功。围绕销售给发展中国家母亲的婴儿食品配方的长期斗争产生了一个近乎一致的建立婴儿食品销售行为准则的联合国协议。无论他们是在哪里发起的，所有这四个创举最终都涉及到来自发展中国家和工业化国家的非政府组织和公民社会行动者的积极参与，并由此引出对所质疑问题的一系列信息和见解。
那些寻求将他们的影响扩大到地方和全国性创举范围以外的非政府组织面临着很大的组织问题。一种办法是建立一个国际性的非政府组织来协调跨国性的工作。例如，透明国际在30个以上国家中设立分支组织，以便为识别和减少腐败的国际倡议提供国内支持。组织国际行动的第二种办法是建立一个跨国网络，其成员分享价值、信息和共同的话语以便能协调彼此的行动。跨国网络的一个例子是，过去20年间，在非政府组织和其它关注环境问题的行动者之间出现了广泛的联系。这种网络允许信息和策略的交换，但他们在行动的持续协调或动员大量人员从事引起争论的政治方面用处较小。第三种可供选择的办法是在行动者之间建立跨国联盟以协调战略和策略来影响决策者。在国内和国际环境非政府组织和世界银行董事们之间建立的盟友关系导致世界银行信息获取政策的改革以及建立一个检查小组来调查对世行项目影响的抱怨。最后，第四种组织形式是跨国社会运动组织，它跨越国界用共同目的将行动者联系起来动员成员采取行动。这是最需要的国际公民社会组织形式并较为少见。国际妇女运动接近于成为一个跨国的社会运动，至少在某些问题上它可以动员其成员挑战几个国家中的反对者。不同的组织形式为国际性行动提供了不同的能力和日益增加的协调资源和义务的需要。
公民社会组织不是一个新的现象。过去20年中，在许多领域他们的重要性急剧增加。这一变革曾被至少一个研究者描述为“全球社团革命”，后者在20世纪末的重要性同一个世纪之前民族国家的崛起一样重要。据国际组织年鉴统计，国际非政府组织的数量在过去10年中已经增长了四倍。尽管各国之间在公民社会的规模和活动方面存在着大量差异，但这一部门在许多国家和地区正在经历着迅速的增长。例如，据估计，自从柏林墙倒塌以来，大约有10万多个公民社会组织在东欧出现,大约有100万个非政府组织在印度活动。就公民社会组织的崛起而言，特别是就发展取向的非政府组织而言，它们的兴起同支持他们的资源的可获得性有着密切的关系。基金会、国际捐助人甚至政府在资助非政府组织方面日益增长的兴趣使得资金易于获得，并为活动家建立非政府组织利用这些基金创造了激励机制。其结果是在许多国家中非政府组织的数量剧增，后者更多地是为了组织起来利用这些资源而不是完成他们宣称的以价值为基础的使命。并非所有的公民社会行动者在实现社会使命或公共目的方面同样严肃，也并非所有的组织都赞成宽容、互惠和非暴力等原则，尽管有人认为这些价值对于公民社会的定义来说至关重要。随着公民社会的成长，它已经激起了极大的多样性，后者推动着多种不同的甚至相互竞争的发展方向。公民社会行动者可以很容易地混淆他们的合法性和责任感，他们能够集中于单一的问题而拒绝理解更大的背景；他们更擅长于阻止而不是实现大规模的创举。但是他们正在变成日益有影响的行动者。原因是国际倡议常常可以在国内问题上找到其根源，围绕着这些问题公民社会行动者首先组织起来，随后这些行动者发现要提出国际倡议来处理这些涉猎到的问题。即使当国际性运动以国际非政府组织方式开始，他们也常常需要国内的非政府组织赋予他们以维持生存和保持有效性所需要的政治基础和合法性。国际非政府组织活动最重要的影响是对国内公民社会的影响。
全球化和全国性非政府组织
公民社会组织在国内生活中的活跃程度以及他们如何对全球化的影响保持开放在各国有很大的不同。有些政权似乎决心对外部影响保持隔离状态（例如北朝鲜或缅甸），而其它一些政权则致力于控制任何对国家实力构成威胁的非国家机构。当各国对信息、贸易和旅游打开国门的时候，这种开放对公民社会及其组织的影响将是相当深刻的。信息流现在通过媒体、视频、传真等而获得，互联网可以非常迅速地提高社会各个层次人们关于其它人如何生活的意识，扩散那些有关约束他们自己和他们邻居生活的要素的知识，传播对过去做法的许多替代办法。对更广阔的世界日益增强的意识几乎是不可避免的。
置身于这种信息流之中会挑战旧的信仰和期望，重新唤醒对旧的价值和社会认同的忠诚，或者挑起对像“妇女自由”、“耕者有其田”或者“种族清洗”等高度战斗性概念的热切讨论。同核心社会价值共鸣的信息流可以成为公民社会组织或社会运动出现的基础，后者在全国性政策和治理过程中发出新的强有力的声音。同更大的世界的接触也可能会强化这一事实并增强经济差异意识。经济整合会用同样的资源以递减的成本为个人提供更多的商品，公司会重新选址利用廉价劳动力提供新的劳动力。但是它也会导致解雇政府雇员以作为对结构调整项目的反应，并将那些依赖于衰退的出口的团体边缘化，或者通过商业失败证明要满足全球竞争的标准是多幺地困难。在“穷者愈穷”的时候，受到政府组织服务或动员的人员在数量和需要上都扩大了。
全球化力量可以减少国家对经济的控制，增加对民主的责任感的压力，或者提出国家主权的问题。这些发展可以为公民社会组织创造政治空间。公民社会组织可以成为一度由国家提供的服务的替代性来源，可以监督和拥护政府政策的形成和实施，可以成为政策倡议者或者同国家一起成为政策实施者，可以成为社会发明者来指导服务的改进。在全球化扩张其政治空间的时候，公民社会行动者应运而生,他们对在先前政权下无声的贫困化和边缘化团体的关切作出反应。
全球化的政治、文化和经济诸方面是否必然会相互协同或彼此强化，尚不能马上看清楚。全球化将不会同时突出核心的文化价值的重要性，为公民社会创举开放更多的政治空间，或造成加剧贫困的经济后果。政府可能会对国际市场打开大门，同时控制全球化的政治影响，或者相反。他们也可能会关闭文化影响的边界。不过，一般来说，一国对全球化愈开放，人们愈有可能预期到公民社会组织将变成重要的全国行动者。这是三个因素起作用的结果：全球化对那些很有可能通过公民社会组织来表达的意识产生影响；全球化很有可能加重对个人主义、自由和平等权利政治意识形态的强调，非政府组织既是这种意识形态的产物又是它的范例；全球化引致国际行动者（国际非政府组织，国际性机构）积极推动国内公民社会的出现并增强其力量。
（2）全球化和国际非政府组织及非政府组织联盟
同全球化相联系的信息流动、人员旅行和贸易的增加，从整体上使得国际非政府组织和非政府组织联盟的形成和运作变得更加容易和成本更低。国际组织和协调的成本由于全球正在“缩小”而急剧减少。全球化也导致新的问题的出现，国际非政府组织及其联盟可能与这些问题有关。诸如全球变暖、臭氧的减少、越境污染等跨国环境问题的出现，有时会严重地增加国家间制度安排能力所面临的负担。已经出现国际性非政府组织及其联盟以便在几个领域中对同全球化相关的问题作出反应：提供服务，救灾减灾，分析和提出政策选择政策选择方案，以及推动学习。
国际非政府组织及非政府组织联盟多年来一直对灾害作出反应并提供服务，这些仍是最常见的国际非政府组织的角色。这些组织中的大多数起源于工业化国家；其中许多组织在发展中国家拥有分支机构或大的项目。11个最大的国际性救济和开发机构最近召开的一次会议指出了同全球化相关联的几个挑战。例如，冷战的结束增加了国家内部冲突和难民流动的频度，日益减少的公众支持削弱了国家处理冲突和人道主义危机的能力。全球化在许多地区加剧了贫困，日益减少的发展援助基金增加了国际非政府组织围绕资源的竞争。这些趋向的一个重要影响是，极大地增加了对援助的需求并严重地削弱了满足这一需要的能力。简言之，对提供国际服务的非政府组织来说，全球化加剧了对服务的需求但同时资源又在减少。有许多这类机构感受到了来自私人和公共捐助方的压力，要求他们对普遍强调的以市场为基础的管理方法作出反应方面更加“利落”（businesslike）和更加“结果取向”。在许多发展中国家，公民社会组织的兴起也驱使那些提供国际服务的非政府组织将地方性运作交给南方的非政府组织来承担。这一变革威胁要重新界定他们的主要任务并使他们的职员很大程度上无事可做。因此全球化的影响正在迫使许多服务性的国际非政府组织进行基本的变革。
对那些关注政策分析和倡议的国际非政府组织及其联盟来说，由全球化所创造的全球相互依存的密集网络已经提出了一系列影响公民社会的问题。有时最初的组织先在在国际水平上形成，然后同全国性和地方性非政府组织建立联盟。例如，关注环境、腐败和人权的跨国推介网络常常是由国际非政府组织发起的，后者随后同全国和地方合作伙伴建立起联盟。在其它情况中，全国性非政府组织和社会运动同国际盟友们建立联合以影响国内和国际性的政策制定。例如，厄瓜多尔土生土长的民众运动在土地改革斗争中寻求国际盟友，同样的团体在巴西同国际性行动者结成联盟来制止拟议中的大坝建设工程。无论在自上而下还是自下而上的联合中，全球化的过程已经牢固树立了结盟可能性意识，使信息交流变得更加容易，并促进了关键行动者之间的个人接触。推介运动（例如世界银行）的目标常常挑战那些宣称代表基层群众利益的国际非政府组织的合法性，因此有助于跨越财富、权力和文化的巨大差异建立真正的联盟。
对数量日增的国际非政府组织及有关的联盟来说，第三个关注的焦点是组织间的学习和问题解决。这些联盟和国际非政府组织的出现部分地是为了对全球性问题的出现作出反应，这些问题的解决有赖于从许多不同角度的投入。例如，世界大坝委员会在评估大坝对经济和社会条件的影响方面，正在汲取许多不同的感兴趣的行动者的见解。非政府组织能力建设国际论坛已经产生了能力评估的需要和在三个大陆建立非政府组织的需要，并提出同捐助方和政府建立联合解决问题机制的倡议以作为对这些需要的反应。轻松地交换信息和从事咨询，使得公民社会行动者可以识别问题的性质并达成一致，可以考察原因，评估选择，以及在解决办法和实施计划方面跨越地缘政治和文化的界限而取得共识，而在10年之前，这些界限还会严重阻碍上述任务的实现。
这种跨文化的接触常常涉及到在规范和价值上的管理差异，后者引起误解和冲突。作为以价值为基础的组织，国际非政府组织和非政府组织联盟常常对这类冲突很敏感。他们在超越文化差异表达和协调问题方面可以起到很关键的作用，因此有助于动员公众关注国际热点问题。例如全球反对向妇女施暴网络帮助识别和说明全世界关注暴力的各种运动的共同主题，如印度因嫁妆导致的妇女自杀，非洲的女性生殖器切除，北美的虐待配偶，拉丁美洲的强奸和折磨政治犯。
公民社会和国际治理
很显然，全球化过程对国内和国际层次上的公民社会和非政府组织都产生了影响。这些影响对国际治理和政策制定是否有影响？近来的研究表明，国际非政府组织或非政府组织联盟正在帮助形成和执行许多国际性决定和政策。他们至少以下述方式影响着国际事件：识别具有不确定性的全球化有可能被忽视的影响；表达新的价值和规范以指导和约束国际实践；建立跨国联盟倡议和支持否则会受到忽视的选择方案；改变国际制度以对未满足的需要作出反应；传播具有国际应用价值的社会创新；谈判解决跨国冲突和争端；动员资源并在重要的国际问题上直接行动。在这些活动中，国际非政府组织和非政府组织联盟正在为跨国公民社会确立看法和制度以便使新型国际治理变得可能。
公民社会行动者常常率先使用全球信息网络来识别出那些没有为现存国际安排所提出或解决的问题。涉足服务或推介活动的国际非政府组织常常同否则就会缺乏发言权的人群保持着密切的接触，因此能够认识到那些不为其它行动者所注意的问题。由于他们的财政支持依赖于公众对有关问题关注的程度，他们也常常同媒体建立起联系以提高公众对关键问题的意识。例如，透明国际提高了全世界各地人们对腐败问题及其对发展的影响意识。世界观察研究所出版“世界状况”报告，帮助全球读者认识到全球环境面临的威胁。提高公众的问题意识常常是行动的前提条件，国际非政府组织的倡议可以创造对新兴问题的全球话语。
在全球领域，非政府组织的第二个角色是帮助建立国际价值体系和规范，后者可以指导未来的国际政策和实践。紧密的相互依存正在提出一些问题，这些问题跨文化的规范含义尚不清楚或者有歧义。国际非政府组织和公民社会联盟可以帮助表达和解释诸如环境可持续性问题等新问题的价值和规范，以及表达诸如环境影响评估等实践问题以指导未来的政策。
在过去10年中，作为对关键性问题的反应，传统的公民社会联盟日益成为推动制定和执行全球公共政策的运动中心。这些运动常常在现有的制度安排没有或不能对新出现的问题作出反应的地方发动。例如，国际儿童食品运动（International Baby Food Campaign）制定了一套行为准则并得到联合国的采纳，国际河流网络（International Rivers Network）对于评估大坝的影响并促使制定全球政策以限制他们的破坏性影响来说至关重要。由这些运动组织起来的联盟常常变成未来在其它问题上发起运动的重要资源。
国际非政府组织和非政府组织联盟的第四个角色是建立或改革国际制度以改进对全球性问题的反应。例如，世界银行一直成为跨国联盟的关注目标，后者要求世行减少运作的神秘性并为当地利益相关者提供对那些违反当地政策的世行项目的抗议途径。这些运动可以创造出更具有反应性的新的制度安排以解决新出现的问题。例如，作为反对大坝的一系列运动的产物，世界大坝委员会正在全面地评估大坝的实际绩效。
国际非政府组织可能会通过实行和传播社会创新而影响全球化的后果。在西雅图世贸组织会议上的示威只是“非政府组织论坛”的最新体现，后者在过去10年中将成百上千的非政府组织带到了曝光率极高的国际会议上，如在里约举行的地球首脑会议或在北京举行的世界妇女大会。这些努力使得这些会议上的讨论被置于全球聚焦之下并向国际公众和政府代表提供了对话和推介的机会。扩大了的和密集的跨越国界和地区界限的相互依存网络便利了来自绿色银行的小额信贷发明的传播，或者来自厄瓜多尔内部民众运动影响政策的策略的传播。
同他们扮演发动变革和对抗的角色形成鲜明对比的是，非政府组织也可能作为解决国内或国际冲突的调停者或促进因素而发挥作用。非政府组织在试图控制危地马拉和斯里兰卡可能产生地区性影响的严重冲突方面作为早期预警或预防因素的来源已经发挥了自己的作用。
一般而言，国际非政府组织和非政府组织联盟业已证明自己有能力动员民众和资源针对重要的公共问题采取国际行动。在某些情况下，非政府组织在识别问题或表达价值立场方面发挥着重要作用；在另外一些情况下，他们采取直接行动来发明解决问题的办法或推动问题的解决。例如，非政府组织在动员各国支持禁止地雷国际公约方面发挥着至关重要的作用，尽管这一公约遇到了许多国家政府的抵制。
国际非政府组织和非政府组织联盟参与全球性决策和制度建设增加了那些意识到国际治理并活跃于其中的行动者种类。前往西雅图的公民社会行动者通过要求将更多的注意力放在劳工权利和环境规制上而拓宽了世贸组织讨论的议题。公民社会行动者也有助于表达人们分享的全球文化的价值、规范和关键的发端。全球化世界中的国际治理正日益对一系列行动者和利益作出反应。
公民社会和未来的国际治理
我们已经指出，全球化促进了世界各地公民社会组织的迅速增加，尽管他们的影响在不同的国家和不同的问题上有所不同。有些国家对那些同全球化相联系的发展特别开放，这些发展具体表现为迅捷的通讯、广泛的信息传播、快速的旅行和交通、政治的民主化和分裂化、经济的活力和财富的集中、文化的同质化和极化，他们支持着公民社会组织作为重要行动者的出现。我们也指出，国际非政府组织和公民社会联盟已经证明有能力从事那些影响国际治理的辩论。过去的创举已经增强了国际非政府组织和非政府组织联盟进入政策辩论和决策机构的能力。但是他们在这些论坛上的角色在很大程度上取决于他们如何解决自身的合法性和责任感问题。
非政府组织的合法性和责任感
对于那些国内和国际非政府组织的拥护者来说，非政府组织的出现和日益增长的影响同提高民主治理的质量和增强国际治理决策和机构的民主责任感的最终目标是一致的。但对于许多受到非政府组织挑战的位于实力中心的人或机构包括国际治理组织、国家、全国性或国际性商业组织来说，非政府组织的合法性似乎是可疑的。在受欢迎的群众运动的外表下可能是具有超凡魅力的个人，这些人受到对公共利益具有自己看法的基金会的支持。这些非政府组织到底代表那些人呢？那些影响到多方面利益和常常是数十亿人的决策是否应当受到他们的行动的影响或阻挠呢？
国内和国际非政府组织的出现和积极参与政策制定过程是否应当被看作是在民主治理质量上的一个进步，似乎主要取决于他们能够提出何种主张使国内政府和国际治理安排负起责来。或许最好将“责任性”看作是一种关系：说一个机构是负责任的就是认为存在着某个人，他可以要求该机构履行承诺否则就会冒受到制裁的风险。责任性依赖于行动者对他人的许诺，这些许诺的实体性特征，以及其它人为保证这些承诺受到尊重所拥有的手段。有些责任制关系是等级制的（例如委托——代理关系）并专注于代理人对委托人的责任；有些关系更带有“交互性”，后者意味着互惠的主张（例如，契约为双方当事人都规定了义务）。责任感是合意的，因为它增加了行动者按照预期方式行事的激励机制，可靠性可以改善绩效以及当事人之间的关系。
当公民社会行动者参与国际治理过程的时候，责任性至少以两种方式引起争论，首先，国际非政府组织和非政府组织联盟在挑战制定和实施国际政策或解决问题的国际机构方面是增加还是减少了民主的责任？如果这些联盟代表着世界公民（或甚至其中相当大一部分），他们的干预可争辩地会增加目标机构的民主责任感，但是这种代表性是一个很难得到证明的主张。国际非政府组织联盟可能会减少民主的责任感，如果他们推动的政策同委托人的利益相抵触的话。
民主的责任性也可能会建立在下述主张基础上，即这些组织代表着超越的目的而不是特殊的团体或个人的利益。按照这种观点，存在着构成人权最基本内容的急迫的权利，如免除政治压迫的自由，饥饿或恶性疾病的威胁，文盲的黑暗等等。民主的责任感是关于一个治理实体提供这些基本人权的能力。致力这些事业的非政府组织正在推进民主的治理。当公民缺乏行使民主参与的权利和责任的必要条件的时候，将不会有地方或国际性的民主治理。
对合法性的一个替代性的主张是受到质疑的机构无法履行它自己的政策和行为标准。跨国的非政府组织联盟反对世界银行向纳尔默达河（Narmada）大坝贷款，其论点是该项目未能满足世行关于大坝移民应得到重新安居的政策，一个独立的调查委员会最终同意这些标准未得到满足。在这个案例中，挑战的合法性源自于世行自己的政策而不是联盟的代表性或它所推介的基本权利，尽管联盟提出问题的立场可能会为人们所问及。
围绕国际非政府组织及其联盟的机构性责任的第二组重要问题是，在何种程度上其它行动者可以使联盟在未能满足承诺时受到制裁？对于国际非政府组织及其联盟来说这是一个复杂的问题，因为他们的使命使他们在不同的层级（地方、全国和国际）上常常服务于多种委托人群体（捐助人、盟友及客户）。这些群体对于未能满足承诺的行为常常拥有不同的制裁能力：基层团体常常发现很难影响那些遥远的国际非政府组织，即使当他们在名义上是同一联盟的一部分时也是如此。成功的国际非政府组织联盟常常建立“责任链”，在这一链条中影响和制裁穿过多个层级进行传递（例如，从地方到地区到全国再到国际）以跨越国际非政府组织和基层团体之间的组织距离。
责任性也取决于当事人根据责任关系作出的关于绩效期望的明确定义。不同形式的联合在如何形成明确的目标、战略和责任方面有着相当大的差异。围绕共享的价值组织起来并在很大程度上关注信息分享的网络，比起联盟来说对责任感关注的焦点更少，后者分享战略和行动计划。社会运动组织面对强大的对手而在目标、策略和相互期望方面更加清晰明确。由于跨国联盟变得更加强调战略和策略的共享，我们可以预期他们对相互影响和责任感的投入将会增加。
国际非政府组织和非政府组织联盟的参与是否推进了国际多部门问题解决上的民主责任制，部分地取决于在何种程度上他们建立起对其成员和利益相关者的机构责任感能力。公民社会的责任感问题和这一问题对于公民社会在国内和国际决策中同其它领域行动者一起在未来发挥作用的重要性，日益引起公民社会学者和它的国际盟友的注意。随着公民社会行动者寻求同政府和商业行动者更加有效地共同工作的方式，这些问题变得日益重要。
多部门关系：公民社会、国家和市场
公民社会组织是否能够变为提高民主的责任性和促进国际性问题解决的有效的代理者，主要地可能不仅取决于他们如何发展和管理自身，而且同样重要地取决于他们如何同社会其它强有力部门进行互动，后者能够宣称他们代表公共利益和追求公共目标。过去10年的经验表明，国际非政府组织和非政府组织联盟阻挠决策比发起大规模社会行动以解决关键问题常常更加有效。这种不对称性部分地反映了不同部门所具有的不同的比较优势：国家和市场更好地为大规模创举作好了准备，正像公民社会更好地为地方试验和创新作好了准备一样。
在许多问题上，不同的部门可以独立地进行活动而不用相互接触和打交道。但是在其它许多问题上，企业界、政府和公民社会组织则寻求相互影响。不幸的是，将不同部门分开的利益和见解方面的鸿沟使得部门之间的误解和冲突非常普遍。在当事方也为可见的实力差异和意识形态阐释的差异所分开的时候，误解很容易产生。公民社会行动者特别是那些为弱势群体或边缘化群体服务的行动者可能对实力差异和价值冲突尤为敏感。
围绕利益和价值冲突可能会出现的部门间关系的一般形式是一种部门极化的现象，其特征是价值重负的陈规，围绕实力和价值的斗争，和即使在明显分享某些利益的时候也抵制联合行动。在这种方式中，每个部门都强调自身的利益和见解，很少看到他方价值的合法性或相关性，即使在合作行动可以获得某些重要收益情况下也不顾甚至牺牲他方利益来寻求实现自身的目标。
部门间的极化可能会产生为控制许多行动者拥有重要利害关系领域而展开斗争。政府和政府间组织会寻求将多国公司和跨国公民社会联盟排除在重要的国际决策过程之外，即使他们拥有有关问题的重要信息或在决策结果上有着重大的利害关系。的确，许多国际关系理论几乎排他性地将国家视为国际治理中主要的合法性行动者而集中注意力于国家。在其它情形中，多国公司和资本市场可能会影响国际决策并力求将政府和公民社会行动者排斥在外。一些分析家认为，国际市场最近的崛起在很大程度上已经确立了“公司统治世界”格局，政府和公民社会行动者在很大程度上在许多关键的国际决策上已经变得不相干了。还有其它一些人认为，国际非政府组织和非政府组织联盟现在已经拥有阻挠通过重要的国际决策的实力。公民社会行动者巨大的多样性和强烈的自主性使得一个或几个非政府组织行动者不可能成为协调一致的国际霸主。尽管如此，一些观察者指出某些问题已经受到特殊利益的锁定，在这些问题上国际非政府组织和非政府组织联盟使得国际决策取得进展变得不可能。
不同部门之间在影响某些有争议问题上出现不同意见和斗争几乎是不可避免的。的确，有些争论对于全面分析问题和产生创造性地解决问题的办法可能有其价值。冲突和谈判的分析家描述了几种解决争端的方法，包括调和当事各方的利益，裁决涉及的权利，或确定哪一方有实力强制施行自己的意志。这些方法随他们所加诸的成本的变化而变化：调停差异的谈判一般来说要低于裁定权利的法庭斗争或建立优越地位的实力斗争。当参与方对于适用何种权利或谁拥有更多的实力意见不一致时，裁决和竞赛可能是必要的，但是这些过程在许多方面都是代价高昂的。
过去20年间在工业化国家和发展中国家中，以利益为基础的谈判和超越部门差异的解决问题方式被用来作为对各种问题的解决方案。多部门的合作以跨部门的相互影响和通过谈判达成协议的意愿为特征，这种协议考虑到了各方的关切和能力。政府、企业界和公民社会行动者以这种方式相互作用，可以产生对彼此的关切和抱负的正确评价，承认相互的资源。通过谈判达成的协议所有各方都会认为是公平的和可接受的。多部门的合作对于多种不同背景下的发展目的来说是有用的。例如，在马达加斯加农村地区，道路的匮乏限制了人们接近集市中心，政府建设和维护道路的资源很少。依靠国际捐助人的援助，政府同地方社区组织和商业性道路建设公司建立起伙伴关系，来修筑和养护数百公里的乡村道路。在这种伙伴关系中，私人公司建设道路并指导社区组织维护道路；政府授权社区从道路使用者那里收费；社区则依靠自己的劳力和收费基金养护道路。这种伙伴关系利用不同参与方的比较优势为所有各方带来收益。俄亥俄州的克利夫兰在70年代是城市衰退的一个臭名昭著的例子，原因包括：当地工业外迁，一系列骚乱和种族冲突，企业界和政府行动者之间的实力斗争，以及其它一些因素。地方政府和企业界领导人组织了几个创新性的多部门任务编组和委员会以探索更好地理解问题的方式，跨越众多机构和部门建立解决问题的共同承诺，并实施从他们的思索中产生的许多创新性倡议。在随后的10年中，这个曾经被嘲笑为“湖上的错误”的城市以城市更新和改革榜样的面貌出现，这种形象是建立在将来自许多不同部门、阶级、种族团体和文化背景的行动者联合起来的共同创举的基础上的。
在许多国家，全国水平上的多部门合作日益普遍，但在国际层次上的合作尚不多见。这部分是因为跨部门合作具有内在的困难，如果权利和实力的问题持续模糊不清的话参与方不可能带着它自己的挑战来斗争，实力斗争是通过在多部门谈判中的利益调停来解决争端的替代办法。在国际领域，在服务于参与方利益上到底是诉诸权利还是诉诸实力比利益谈判更加有效常常是摸棱两可的。然而，在某些领域，政府、企业界和公民社会组织之间长期的斗争已经证实，裁决和力斗争的成本很可能非常高，谈判达成利益变成富有吸引力的选择方案。因此，吸收了所有这三个部门代表的世界大坝委员会已经变成了这样一个场所，在这个场所中重要的政策和决定可以辩论和展开讨论，部分地是因为对许多参与者来说，它为代价不菲的斗争史提供了一种替代办法。随着国际非政府组织和非政府组织联盟从事更加成功的努力来影响国际治理，可以预期使国际合作成为可能的各种安排将会随着公民社会行动者权利和实力得到更好地理解和接受而增加。来自不同学科的调查者已经在描述不同情境下部门间合作增多的问题。
建立在多部门决策基础上的治理可能会使本已棘手的绩效测量和责任感问题进一步复杂化。运用什幺标准来评估多部门倡议的绩效呢？在这种评估中运用那些反映各部门核心关注的标准是否很重要？是否应当运用反映跨部门价值的其它标准？下列名单说明了取自市场、国家和公民社会行动者以及最后跨部门的可能性的各种标准：（1）有效使用资源。多部门倡议是否使得为实现有效地和可持续地解决问题而更有成效地动员资源和信息成为可能？（2）民主的责任。多部门的倡议是否推动了对关键的利益相关者的回应性和责任感？（3）核心价值的实现。多部门的合作是否承认、表达和支持利益相关者的核心价值和规范？（4）社会学习。多部门倡议是否推动人们更好地理解事物和进行创新以在相关的问题领域为利益相关者服务？
多部门合作是困难的和昂贵的。将它应用于所有的决定是不恰当的。但是从长远来说试图撇开多部门合作来解决某些问题将更加昂贵。公民社会组织和联盟将挑战和阻挠那些不考虑其成员利益和感受的国际决策。多部门合作可以调和公民社会行动者与政府间机构和多国公司的利益并在某些环境下动员他们的比较优势，以及促进更加迅速和反应更快的社会学习。
六、结论
我们已经指出，公民社会组织在许多国际领域和在许多国家已经日益重要。在过去几十年间他们的兴起是同全球化力量联系在一起的，并部分地是由后者引起的。公民社会组织的发展在各国很不平衡，尽管对全球化的开放似乎一般来说同非政府组织和其它公民社会组织日益增长的实力和多样性联系在一起。国际非政府组织和非政府组织联盟的成长也受到全球化影响，作为服务提供者和灾害救济者、政策分析者和推介者、社会学习和问题解决者，其影响特别清晰可见。在国际水平上，非政府组织及其联盟已经识别出新产生的问题，表达了新的价值和规范，创立或改革了制度性安排，在国际实践中培育了创新，帮助解决冲突或处理纷争。对国际治理的这些贡献反过来突出了国际非政府组织和非政府组织联盟的民主责任和机构责任问题，以及进行多部门合作解决复杂的国际治理问题的可能性。
公民社会行动者在国际治理中是合法的有价值的行动者，这一事实日益得到认可或许会成为更多运用多部门合作来尽力解决国际治理问题的一个前奏。随着政府和企业界接受公民社会行动者代表真实的权利和使用着真实的权力，在合作过程中调和不同利益的较低成本可能会鼓励共同工作的更广泛的努力。不过，其它部门潜在的势力范围和资源对于公民社会行动者的自主权和独立性是一个潜在地重大威胁。为所有三个领域找到共同工作的方式，同时保留他们独特的身份认同和与众不同的能力，是未来面临的一个重要挑战。
（何增科选译自约瑟夫·奈主编的《全球化世界中的治理》一书，作者是美国哈佛大学郝塞非营利组织中心研究人员）