今日之中国，正处于改革开放的深入阶段，社会经济转型的关键时期。各种非政府组织责无旁贷地要承担起历史赋予的重要使命。本文试图通过分析现阶段我国非政府组织的发展现状，进而探讨我国非政府组织面临的主要问题。

         

        一、我国非政府组织的发展现状

         

        非政府组织，英文全称是Non-Governmental Organization(简称NGO)，或Non-Profitable Organization(简称NPO)，也叫Third Sector(第三部门)。[1]就是我们日常所称的“民间组织”或“社会团体”[2]。它指的是那些具有组织性、非政党性、民间性、非营利性、志愿性、自治性[3](P8-10)的致力于公益事业的社会中介组织，是介于政府组织与经济组织之外的非政治组织形态。[4](P115)有的时候，人们也用“社会中介组织”来称呼。不过，非政府组织跟中介组织不能划等号。因为非政府组织也是中介组织，但有些中介组织如市场中介组织严格来说仍属于营利性组织的范畴。而非政府组织必须是非营利性的中介组织。所以，用“社会中介组织”来区别。

         

        非政府组织主要兴起于20世纪70年代，尤其在80～90年代的全球化发展过程中得到迅猛发展。非政府组织大量出现后，关于NGO的研究也从20世纪80年代开始兴起。尤其是在美国，20世纪80年代以前就已形成了以耶鲁大学为研究中心的研究群体。80年代，受里根主义的影响，此类组织在美国迅速发展。相应地，大量的NGO研究中心纷纷成立。现今，美国此类以大学为基地的研究中心已达30多个。比较有影响的有：纽约城市大学的公益事业研究中心、印第安纳大学公益事业研究中心、霍布金斯大学的公民社会研究中心、杜克公益事业与志愿活动研究中心等等。近年，这些研究机构与中国的研究者建立了广泛的联系。于是，国外的大量研究成果也被介绍到中国。例如，美国学者赫兹林格的《非营利组织》、朱莉·费希尔的《NGO与第三世界的政治发展》等。

         

        改革开放以来，我国的非政府组织迅速得到发展。在数量上，呈几何数增长。据统计，20世纪50年代全国性非政府组织只有44个，60年代也不到100个，地方性非政府组织大约在6000个左右。到了1989年，全国性非政府组织剧增至1600个，地方性非政府组织达到20多万个。而到1997年，全国县级以上的非政府组织组织即达到18万多个，其中省级非政府组织21404个，全国性非政府组织1848个。[3](P8-10)据估计，到1999年，全国各种形式的民间非企业单位总数可达到70多万个；[5](P10)在活动领域方面，已遍及各行各业，行业性、专业性、联合性、学术性门类齐全；在作用和影响方面，也已成为社会生活中一支不可忽视的重要力量。[6]

         

        随着我国非政府组织的发展，我国关于非政府组织的科学研究也开始兴起。近几年，我国成立了许多NGO研究机构。这些研究机构，主要有以下几种类型：

         

        一是纯学术型。主要是各个大学、研究机构成立的旨在对非政府组织问题进行专门学术研究的机构。如成立于1998年的清华大学NGO研究所是国内首家专事非政府组织研究的机构。

         

        二是政府管理型。主要一些政府部门为了探讨非政府组织、民间社会团体管理的新问题、新方法而设立的研究机构，它多带有政策咨询的性质。如国家民政部下设有民间组织管理局。

         

        三是民间自发组织型。这主要是指一些大型的非政府组织内部设立的相应的研究机构。如中国青少年发展基金会于1998年初成立的以康晓光为主任的“基金会发展研究委员会”。

         

        四是网络型。近年出现的大量网站也为海内外NGO机构、政府、企业、志愿者、个人提供了交流与合作的平台，如中国非营利组织网站(www.npo.org.cn)等。

         

        二、发展非政府组织的意义

         

        许多学者对非政府组织的大量出现给予高度评价，认为它是重大的组织创新和制度创新。关于非政府组织对人类社会的意义，美国霍普斯大学政策研究所所长赛拉蒙认为：“历史将证明，它对20世纪晚期的意义，也许如同民族国家的兴起对19世纪晚期意义一样重大。”[7]正因为这样，赛拉蒙教授在对全世界41个国家NGO进行了全面考察后，得出了非政府组织是一种“全球非政府组织革命”的结论。美国学者柏特南更是主张现代社会文明应该是公民社会、市场经济和民主政治(政治文明)三者共同发展的结果[8]。而现代人类社会实际上就由这三大社会层面组成。在其中每一个层面上，都有相应的组织系统。与市场经济相对应的是各种营利性企业组织；与民主政治相对应的是科层制的各种政府机构；而与公民社会相对应的是各种非政府组织。以往的社会管理者，比较注重市场经济和民主政治的建设，而忽视了公民社会的发展。今天，当人们研究非政府组织的时候，发现各种非政府组织正好是弥补人类社会发展的不足。

         

        公民社会、市场经济和民主政治(政治文明)是相互作用、相互促进、相辅相成的。民主政治的推进，往往是非政府组织发展的前提。在一个专制社会里，公民社会的发展几乎是不太可能的。因为那里的政府总是不放心公民，总是要以种种方式对公民社会加以介入。在这种情况下，公民社会的非政府组织往往不能得以很好发展。然而，在民主政治的推进下，情况就不一样了。民主政治给公民社会的发展提供了良好的发展空间。各种非政府组织被民主政治所包容和认同。

         

        反过来，公民社会的发展也有利于民主政治的进一步完善和发展。非政府组织的发展标志着公民社会的觉醒，从而使更多的公民愿意和有意识地直接参与社会行政事务管理，同时也会以这样那样的方式对政府进行监督，这就会反过来推进民主政治的建设。更 为重要的是，各种非政府组织的发展，使得许多原来属于包办式政府的管理内容被剥离 出来，由非政府组织去承担。这样，政府可以更加专注于那些真正重大的公共事务，更 加注重于民主政治的完善。如果说政府和市场在职能上的剥离(第一次剥离)是人类社会 的一个重要进步的话，那么政府与非政府组织在职能上的剥离(第二次剥离)则也是人类 社会的一个重要进步。其实，这第二次职能剥离的明确化，正是第一次职能剥离若干年 后人们对社会发展进行反思的必然结果。特别是，随着第二次剥离导致的公民社会发 展 ，民主政治本身也得到前所未有的发展与完善。这恐怕在一定程度上可以通过这样的 事 实来解释，亦即公民社会的发展为大批活跃于社会底层的职业政治家提供了前所未有 的 良好条件。在西方发达国家，许多政治活动家都是从公民社会开始其职业生涯的。他 们 在非政府组织服务所获得的丰富工作经历以及相应的活动空间给以后他们的民主政治 生 涯打下了坚实的基础。

         

        与此同时，公民社会和市场经济也是相互作用的。根据发达国家的经验，非政府组织本身也是生产力要素在市场体制中分配的一个重要流向，它可以为过剩劳动力提供一定的解决途径。特别是，一些非政府组织在政府支持下往往会根据市场需求情况，对剩余劳动力进行一些自愿性的培训。这会给市场经济的发展提供良好的人才储备，从而推动市场经济的发展。不仅如此，而且市场经济也推动着公民社会的发展。在市场经济条件下，非政府组织属于非营利性组织。但是，它跟政府有根本性的不同，就是这些组织的运作要很大程度上依赖于其自己的自我经费筹措和社会捐款来维持。而非政府组织的自我经费来源在一定程度上要通过参与市场经济的某些行为来产生。因此，如果市场经济比较发达，非政府组织获得经费的可能性往往比较大。尤其是，社会经济的繁荣通常直接影响着社会捐款的数量和质量。在这个意义上，公民社会的发展要依赖于市场经济的优先发展。

         

        从我国的实际来看，如果我们在建设市场经济和民主政治的同时，注重公民社会的发展，那将对我国的社会结构产生深刻的影响。从某种意义上说，体现公民社会的非政府组织本身也是涉及市场经济和政治文明能否顺利发展的重要因素。正如有的学者所强调的，“在非政府组织活跃的社会中，国家和市场都会更有效地运作。非政府组织致力于加强社会成员的个人自我管理的能力，它们在人权、教育、政府参与、信息流动等方面所开展的活动都可促进公民社会发展，使社会资本增值。”[8]

         

        三、我国非政府组织的发展动因分析

         

        为什么改革开放以来，我国非政府组织能够如此快速发展？这跟改革开放带来的宽松社会环境有密切的关系。任何组织都是社会环境的产物。非政府组织作为社会组织的一种也不例外。自从20世纪80年代以来，我国各种非政府组织共同面对的一般社会大环境，包括政治、经济、法律等诸多方面，都有了许多不同的特点。这对我国非政府组织的发展提供了良好的条件。

         

        其一，在政治环境方面，我国政治生活民主化为非政府组织的发展提供了日益宽松的氛围。改革开放前，特别是文化大革命中，我国社会生活一直极端政治化，被严肃的政治气氛所笼罩。而高度集中的政治体制导致当时我国政治生活一直处于高度一体化状态。这样的政治斗争时代，人们担惊受怕，惶惶不可终日，稍有不慎，就可能犯政治路线错误，谁还敢走非政府路线？于是非政府组织实际上被间接禁止了。但是改革开放后，我国政治生活发生了巨大的变化，一方面工作重心转向经济建设，政治气氛相对宽松很多；另一方面人们行使民主权利的意识观念不断增强，结社热情空前高涨。在这种情况下，从20世纪80年代开始，我国社会团体开始得到前所未有的发展。

         

        其二，在经济环境方面，由于计划经济向市场经济的转变，政府的行为发生了根本性的变化，政府从微观管理行政命令转为宏观调控政策引导，逐步退出市场。但是，这个转变也产生了另外一个问题：就是在政府与企业之间，客观地产生了一个“中间地带”。或者说，在政府和企业之间需要一个纽带来连接。而这个“中间地带”或纽带的基本作用应该是辅助政府和企业以优化资源配置。这主要表现为，处于中间地带的组织必须要考虑经济支持但同时又不能以营利为目的。这样，跟政府的公益性和企业的营利性相对应的是非政府组织的非营利性。所以，非政府组织(NGO)和非营利组织(NPO)通常被看作是可以划等号的。

         

        其三，在法制环境方面，改革开放后，中国NGO的发展逐渐具备良好的法律保障。这在很大程度上为我国NGO的发展提供了重要的保障。法制的建立和完善是影响NGO发展的最为重要的因素之一。从20世纪80年代末期，我国加紧了NGO方面的法制建设，一系列的非政府组织法规相应建立起来。例如，1988年颁布实施了《基金会管理办法》，1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》。随着社会经济的发展和形势的变化，我国又相继颁布实施了新修订的《社会团体登记管理条例》(1998年)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《公益事业捐赠法》(1999年)。与此同时，我国还出现了许多部门性NGO规章和地方性NGO法规。仅民政部就先后制定了社会团体管理规章50余个，而地方民间组织管理法规的数量更多。这些法律法规为推动改革开放后中国非政府组织的发展起到了巨大的推动作用。

         

        其四，非政府组织自身的生命力和活力本身给我国NGO的发展创造了优越的内部动力。在现实社会生活中，我国的许多非政府组织积极开展各种公益性、非营利性活动，社会生活各个层面上十分活跃。其开展的活动所产生的良好社会效益使得人们充分认识到它们的重要性，因而也得到社会各界的支持。例如，家喻户晓的希望工程近年来在海内外的知名度和美誉度都是十分令人称道的。所以每年得到的海内外捐款以及相应的希望工程项目都大幅增加。同时，我国许多NGO能不断适应环境的变化，善于捕捉各种机会，适 时调整自我，注意开拓新的领域，经常研究新的课题，使自身能够适应社会的发展需要 。在社会需求的巨大拉动力下，它们自然得到不断发展。

         

        其五，非政府组织的全球化也在一定程度上推动了我国NGO的发展。我国NGO起步和发展都比西方国家晚。从一开始，就非常关注西方的发展经验，特别注意跟西方非政府组织交流和合作。许多跨国性的非政府组织(如福特基金会等)也相继在我国设立分部或者办事处。它们的管理经验和发展经验都给了我们很多启示，这使得我们的NGO能够在较高的起点上开始。

         

        四、当前我国非政府组织发展所面临的主要问题

         

        尽管改革开放以来，我国的非政府组织得到了前所未有的发展，尤其是出现了少数一些具有国际影响力的非政府组织，但是由于我们在市场经济和民主政治(政治文明)的建设方面还没有完善，公民社会的发展更是刚刚起步，我国非政府组织发展目前面临许多问题。这些问题概括起来主要包括以下几个方面：

         

        第一，非政府组织的目标错位。非政府组织属于社会中介组织，也就是介于政府和企业之间的各种社会团体、非营利性组织。它应该是政府和企业之间的桥梁，是公民社会的主要组织网络形式。在市场经济条件下，公民通过非政府组织参与部分社会事务，通过民主参与政治，通过企业参与市场。因此，非政府组织的基本目标应当是让广大公民有效参与社会事务。然而，我国现在的非政府组织在这方面的定位却十分模糊，甚至错位。这种错位主要表现为，一是背离了社会团体非营利性的基本特征，为个人或小集体谋取经济利益，实际上变成了经济组织；二是过多参与政治，或者因政治需要而建立，被当成了政治组织。

         

        第二，非政府组织与政府组织的界限不明确，导致政社不分。我国非政府组织的成熟度总起来说比较差，还不能完全摆脱对政府行政机关的依附，“官办”色彩太浓，许多属于公民社会范畴的事情都发生了错位，被纳入政治生活范围了。尤其是，有些公民社会的活动仍然被政府及其派生机构所动员、管辖或牵制。非政府组织本来应该是民间自发组织成立和管理的，但在计划经济体制下，社会的中介组织也被纳入计划范围内了。在城市几乎所有非政府组织都由街道和居委会管理，在农村则主要由县和乡镇政府来负责成立、组织开展活动和管理。所以政府实际上成了非政府组织的主体。这样，非政府组织无法大量成长起来，也在一定程度上限制了公民社会的发展。一些已经存在的非政府组织实际上有些不伦不类，既不是政府组织但却被赋予某些政府管理职能，又不是自治性的非政府组织但却要承担组织公民社会参与社会事务的义务。针对这样的情况有的学者提出要将官办协会转变为民间协会[9]，这也许是解决政社部分问题的一个途径。所以有的学者认为，NGO对政府摆脱公共事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的格局，会起到不可替代的作用。[10]

         

        第三，非政府组织管理的法制化程度低。虽然总的来说，我国非政府组织管理法律体系的建设已取得可喜的成就，但是法制化建设任务仍十分艰巨。这表现在，一方面，立法工作滞后于民间组织的发展，有关民间组织的法规还不完善、还存在不少问题。另一方面，我国非政府组织立法的层次和质量不高，一些具有法律效力的条例之内容侧重于登记程序，不仅与其它法规衔接性差，而且在具体问题上缺乏可操作性。更为重要的是，我们还没有真正完整的非政府组织管理法律文本，有关的非政府组织登记管理条例实际上都称不上是完整的非政府组织法。此外，对于不同类型的非政府组织，我们目前则缺乏这方面的配套法规。这些情况说明，我国非政府组织管理的法制化程度还相当低，跟发达国家严密的非政府组织法律体系相比，差距还相当远。因此，严格来说，社会“中介组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定，还没有得到社会的认同”。[11]

         

        第四，非政府组织的公民基础薄弱。在计划经济条件下，非政府组织被完全行政化为政府或半政府性质。所以，公民的非政府组织意识并不是十分强烈，对非政府组织缺乏足够的认识。以志愿者队伍为例，我国除了国营企事业单位和居委会发起组织的之外，几乎没有真正的完全民间化的志愿者队伍。计划经济所造成的单位人现象，至今仍存在。例如，公民慈善募捐大都还是单位工会、团委和居委会在组织。而非国营企事业单位往往不注重组织员工参与公民社会的活动，所以这些单位的员工甚至完全远离公民社会的公益事务。农村社区在团委和村民委员会工作比较薄弱的情况下甚至根本不存在公民社会的影子，非政府组织在那里成了空白。

         

        第五，非政府组织内部管理水平极端低下。目前，我国实际社会生活中存在的非政府组织有许多是名存实亡的。它们之所以较少开展活动，原因很多：有的缺乏有力的领导和管理，无法获得必须的经费资助；有的是因长官意志而设，在有关领导调离等情况下就没有人管了；有的对公民缺乏号召力，导致负责人的年龄和知识结构老化，没有新鲜血液输入，而处于停顿状态；有的组织涣散，无人过问，使工作陷于停顿；有的是从设立的时候就不符合非政府组织的基本要求，完全属于“多余”的垃圾非政府组织，实际上根本无法起到非政府组织应有的作用。除了名存实亡的非政府组织之外，我国还有些非政府组织尽管活动开展正常，但较少考虑新的发展方向，处于“不死不活”的状态。这样的非政府组织多半在运作中采取因循守旧的工作方式，它们往往依附于某个政府部门，行政化倾向较为明显，部门领导兼任非政府组织领导，领导无心或有心但无暇顾及非政府组织的管理，但领导在位又无法取消这样的非政府组织。我国非政府组织的管理混乱还表现为这样的情况：有的非政府组织活动开展、经费来源、公民参与等都非常好，但内部财务管理、人力资源管理、活动管理等缺乏科学性，甚至财务混乱，成为个别人从中牟利的手段。

         

        第六，我国非政府组织的国际化程度不高。近20多年里，全球化过程对国内和国际层次上的公民社会和非政府组织都产生了影响。[12]这种影响是多方面的。其中最典型的表现就是非政府组织国际化的程度越来越高，大量跨国非政府组织开始关注国际性的社会事务。例如现在许多国际性的会议通常都会吸引大量非政府组织参加。在全球领域，非政府组织还帮助“建立国际价值体系和规范”，以“指导未来的国际政策和实践”。[12]显然，这些情况表明，非政府组织全球化的趋势已经非常明显。然而，我国的非政府组织在这方面还做得很不够。一方面，我国具有国际影响力的非政府组织非常少。另一方面，我们的非政府组织在响应国际社会方面也往往十分欠缺。更主要的是，我们的非政府组织基本上缺乏全球化、国际化意识，甚至把国际化、全球化仅仅看成是经济领域的对外开放，让外国产品进入国内等等。参与国际性公民社会活动多半是响应性的参与，在国际舞台上缺乏主动性。这些限制了我国非政府组织的发展。

         

        总而言之，尽管非政府组织已成为我国现代社会组织体系的一部分，但我国非政府组织在发展过程中还面临着许多问题。当前，我国社会正处于转型时期，市场经济体制要求政企分开，政府和企业各司其责。同时，从社会功能结构看，政社分开也是现代人类文明发展的必然。通过非政府组织来促进公民社会的发展，民主政治本身才能进一步发展。人类政治文明才能进入新的发展时期，我们的市场经济也才会不断完善。在这种情况下，我们必须认真研究对策来解决上述这些存在着的问题。